中小学寒假来临之时，一部事关3亿未成年人及其家庭的法律草案悄然出台——1月20日，历经1年多起草，《家庭教育法（草案）》正式提请十三届全国人大常委会第二十五次会议审议。据记者了解，草案仍待二审、三审，综合专家与业界意见，相关条例将有进一步修正和细化。
2020年疫情隔离政策下，子女与父母在家中长时期相处，亲子矛盾更为凸显：武汉江夏区一中初三学生玩牌，被母亲在师生面前扇耳光后跳楼身亡；厦门一中学生在家中与父母发生争执，并砍伤父母；上海、深圳、江苏等地更是不断传出儿童自杀死亡事件。悲剧发生后，就主要责任究竟在学校还是在家庭，社会热议不断。
近年来，从“原生家庭”的热论，到父母“持证上岗”的呼声，家长应提供什么样的家庭教育，问题已愈发公共化。
法律草案明确表态：家庭教育不仅仅是家庭内部的事务，也事关公共福祉，对于家庭教育，要发挥政府、学校和社会多方的作用，必要时还将采取干预措施。
公权力也要干涉“家务事”？草案出炉翌日，“家庭教育不得有任何形式家庭暴力”冲上热搜，其中不乏“嘘声”。
“都知道丈夫不能对妻子有家暴行为，为什么相当的表述换到父母和子女上，就有这么多人不理解？”作为深度参与立法起草过程的专家，对舆论的“双标”，中国政法大学副教授、未成年人事务治理与法律研究基地执行副主任苑宁宁表示：“这恰恰从侧面反映出，父母或其他监护人的理念，是真的需要启蒙。”
立法的推动者们期望，为父母提供实施家庭教育的指引，构建涵括学校、社会、政府的家庭教育支持体系；令一些父母作为家庭教育首要责任人“不懂家庭教育”，政府作为家庭教育关键支持者“不管家庭教育”的现状得以改观。
以这种方式改善未成年人的成长环境和生存状态，行得通吗？
立法管家长
为家庭教育立法的计划，三年前就正式提上日程，由2018年十三届全国人大常委会纳入立法规划第三类项目。2020年春，全国人大社会建设委员会启动《家庭教育法》起草工作，2021年初，草案终于出台。
据记者了解，草案文本包括总则、家庭教育实施、家庭教育促进、家庭教育干预、法律责任、附则共6章52条。草案采用狭义的家庭教育理念，将家庭教育定义为父母或其他监护人对未成年人实施的、以促进其健康成长为目的的引导和影响。“首要目的是让父母意识到自己是家庭教育的第一责任人。父母没有这个意识，政府、社会供给服务都无从谈起。”苑宁宁说。
《家庭教育法》草案不仅试图引导父母如何教养子女，更有意明确学校、社会和政府的责任，构建家庭教育指导服务体系。
在苑宁宁看来，草案意在以父母或其他监护人的主体责任为起点，构建“实施—促进—干预”的完整闭环：“首先是家庭监护人实施家庭教育的职责；若监护人在家庭教育过程中遭遇困难，政府和社会需要支持和促进；而当监护者实施家庭教育不当，突破了国家底线，公权力才涉足干预。”
“如果说《未成年人保护法》解决的是‘生而不养’的问题，那么《家庭教育法》解决的就是‘养而不教’的问题。”苑宁宁说。
立法的一大难点，是对父母的家庭教育责任的规定，需要在家长自主性和草案的指导性之间做出平衡。草案对此提出三方面内容：其一，父母或其他监护人不可缺席家庭教育，即便分居或离异，也不得拒绝或怠于家庭教育；其二，家庭教育具体内容上，可参照“德、智、体、美、劳”五方面指引，教育未成年人；其三，家庭教育实施方法上，家长应当尊重未成年人参与家庭事务和发表意见的权利，合理运用亲自养育、共同参与、相机而教、潜移默化、严慈相济、尊重差异、平等交流、相互促进等原则。
北京师范大学中国教育政策研究院教授薛二勇认为，草案的规定都是家庭教育基本原则、内容、方式方法，“对家长的权利是充分保留的” 。
草案规定，政府、学校、社会三方都有促进家庭教育实施的责任。其中，政府应制定家庭教育工作专项规划并纳入财政预算，建立家庭教育指导服务中心，统筹、协调、指导辖区内家庭教育服务站点；中小学、幼儿园应建立家长学校，定期组织家庭教育活动；居委会、村委会可设立社区家长学校等服务站点，进行家庭教育知识宣传。
公权力何时可以插手“家务事”？一方面，和《未成年人保护法》《反家庭暴力法》相呼应，未成年人父母或其他监护人不得对未成年人有性别、身体状况等歧视，不得有任何形式的家庭暴力，不得胁迫、引诱、教唆、利用未成年人从事违反法律法规和社会公德的活动；另一方面，父母或其他监护人拒绝或怠于履行家庭教育责任、实施家庭教育不当的，居委会、村委会、监护人所在单位，应批评教育、劝诫制止；当未成年人出现违法犯罪行为时，公安机关、人民检察院、人民法院，可以根据家庭教育实施情况，对父母或其他监护人进行训诫，必要时作出改进家庭教育督促令。
草案提出：父母拒不依公安、检察院、法院责令接受家庭教育指导的，可根据情节轻重处以1000元以下罚款、5日以下拘留。
对草案内容，有家长表达困惑，认为其边界模糊：诸如德、智、体、美、劳等原则性的规定，如何保证实践上有切实影响？哪些行为算怠于家庭教育，哪些行为算实施不当？父母不好好教孩子，不参加家庭教育指导活动，有惩罚吗？
“教育普遍是软法。”薛二勇分析，《家庭教育法》规范对象是教育领域内的法律关系，教育的特殊性质，已决定立法较软；同时，对父母是否履行了“应当”的义务，如自觉学习家庭教育知识等，其实践标准、实施情况均难以评判，除明确规定的“红线”外，现实中很难实施惩戒。
入法由来
《家庭教育法》草案从纳入立法规划到起草完成历时三年，但据南京师范大学教育科学学院钱洁撰文回忆，早在2003年左右，已出现为家庭教育立法的呼声。那年，台湾地区《家庭教育法》出台，首度界定“中央”和地方的家庭教育职责，甚至明确政府“应针对适婚男女，提供至少4小时婚前家庭教育课程”，给大陆带来不小的影响。
“那时意识到，海峡对岸在教育体制中都没有忽视家庭教育的功能。”东北师范大学教授赵刚说。早在上世纪80年代，台湾地区最高教育行政部门已开始积极督导各县市成立家庭教育服务中心，提出建立学习型家庭。而《家庭教育法》出台，则推动台湾地区迈入规范化、专业化轨道。
但在大陆，家庭教育在政府工作中一直处于边缘化。中国家庭教育工作最早的推动者之一，原教育部基础教育司副司长、国家督学傅国亮告诉记者，1996年首份《全国家庭教育工作“九五”计划》发布，经研究写入“条件成熟的地方可以制定地方性家庭教育法规，使家庭教育工作逐步纳入法制轨道”。当时，包括他在内的参与者已经开始考虑立法的可能性。“制定了家庭教育法，就能从法律上摆脱家庭教育边缘化的处境，可以依法展开很多工作。”
长期以来，教育行政部门更重学校教育，主抓家庭教育的全国妇联作为群团组织，又缺乏行政权和资源统筹能力，各地家庭教育服务往往难有深入发展。不乏受访者希望《家庭教育法》成为撬动政府责任和资源的杠杆。
在傅国亮看来，立法初现“曙光”，是2010年中共中央、国务院出台《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010年—2020年）》。纲要对家庭教育着墨不多，但在“推进依法治教”一章，明确提出“制定有关考试、学校、终身学习、学前教育、家庭教育等法律”。随后，全国人大“十二五”期间（2011—2015年）确定“六修五立”的立法计划，其中便包括《家庭教育法》。
不过，立法进展并不顺利：五年过去，家庭教育成“十二五”立法计划中惟一的空白。“分歧很大，在这个过程当中，很多共识经历了多年争议才艰难形成。”苑宁宁说。
最大的争议是，家庭教育有必要立法吗？反对者认为，家庭教育是私人领域，公权不应该干预，学校也无须指导家庭教育。而支持者主张，教育具有公益性，家庭教育培养什么人，怎样培养人等重大问题，关乎社会和国家发展。薛二勇认为，家庭教育也具有公益性，这也成为公权力介入的理论前提。
家庭教育出现的问题也日益凸显。北京师范大学2018年《全国家庭教育状况调查报告》显示，四分之一左右的四年级和八年级学生表示“家长从不或几乎不花时间与我谈心”。父母对子女学业有很高期望，九成以上父母希望孩子成绩是班级中等及以上，但不少父母极少向子女教授“做人道理”“安全知识”“法律常识”“传统文化”等。
赵刚表示，从上世纪80年代独生子女政策实施以来，“小家庭”成主流，父母对“独苗”的期望和投资空前拔高，却忽视了子女的情感和成长；家庭教育成为学校教育的附庸或延伸，不少地方家长学校流于形式。
在部分弱势家庭中，教育问题更为突出。以留守儿童为例，根据中国青少年研究中心2014年“全国农村留守儿童状况调查”，因缺乏家庭教育和陪伴，留守儿童普遍存在更容易遭受意外伤害、心理健康问题突出、学习成绩较差和学习兴趣不足等现象。
“从我接触过的大量案件中，有过失行为的未成年人，九成以上都缺乏家庭抚育。”第十三届全国政协委员、天津市人民检察院副检察长王悦群说：“校园欺凌和家庭教育也有很大关系。”
2015年春节后，“注重家庭、注重家教、注重家风”被提上教育部门工作日程。教育部于2015年10月颁布《关于加强家庭教育工作的指导意见》，要求教育主管部门充分认识加强家庭教育工作的重要意义。“这是首次以教育部名义单独下发的文件，相当于把家庭教育工作正式列入教育系统工作序列里。”傅国亮说。
2016年开始，重庆、贵州、山西、河南10省陆续出台地方家庭教育促进条例，启动家庭教育地方立法尝试；2018年9月，全国人大常委会立法规划明确家庭教育为“经研究论证，条件成熟时，可以安排审议”的立法项目；2019年，十九届四中全会提出“构建覆盖城乡的家庭教育指导服务体系”；法律草案在层层推动下终于出炉。
公与私的边界
早在家庭教育立法开端，已有两种意见对峙：究竟该叫《家庭教育法》，还是《家庭教育促进法》？
“名称不一样，立法理念和逻辑起点也是不一样的。”苑宁宁说。《家庭教育促进法》重在促进，即政府和社会对家庭教育的促进责任，而直接命名为《家庭教育法》，则意在主张父母在家庭教育中的主体地位。“不是让政府去推着父母实施家庭教育，一定要让父母主观认知上意识到家庭教育是自己的法律职责后，再谈政府推动。”
“最重要的是尊重父母的自主权。”苑宁宁说，“父母可以采用哪些内容，使用哪些形式，不应该是强制性的。”这也符合国际立法的共识。
南京亲范学堂家庭教育指导中心主任殷飞告诉记者：“大部分国家没有对家庭内部体系的规定，而更倾向于外界的支持和保护。”英国在1996年颁布《家庭法》，着重声明监护人对子女的义务，不涉及应该如何教育。台湾地区2003年颁布实施《家庭教育法》，界定了政府在家庭教育上的职责，法律聚焦外在支持体系的构建，对家庭内部关系同样没有任何强制性束缚。
“公权力和私权利的界限问题，一直是家庭教育立法的核心理论问题。”薛二勇说，“不同的家庭对子女的期望，教育理念都不一样，这是每个家庭的选择，这就叫私权利。家长可以根据理念教育孩子，但这个私权利不能够超越基本的规定、基本的权利。”
苑宁宁用“留足空间，划出底线”来概括本次立法面对“家务事”的考量。“底线”有二：其一，在充分尊重监护人自主权的同时，也应明确国家在保护与维权方面的职责；其二，延续《未成年人保护法》《反家暴法》精神，《家庭教育法》坚决反对任何形式的家庭暴力等侵害未成年人权利“红线”的行为。“这些行为的界限是非常严格的，比如家庭暴力，和普通‘惩戒’不同，就是对精神、身体的侵害行为。”
亦有家庭教育专家向记者表示，尽管“家庭教育的实施”章节侧重倡导和指引，但在具体原则上，可以修改得更细致和更具指向性。
据记者了解，条例中德、智、体、美、劳等具体内容，主要结合教育部此前《大中小学劳动教育指导纲要》《中小学德育工作指南》等文件；草案列举的八项方法中，要求家长“亲自养育”“共同参与”等，这亦是针对社会热议的留守儿童、丧偶式育儿等问题提出要求。但也有不少家长认为，上述要求过于具体，不具有可操作性。
“要用法律去谈道德性原则，本身就非常困难。”中国青少年研究中心家庭教育首席专家孙云晓说。
这正是抛向立法者的又一难题：如果仅仅止步于原则性宣言，这部法律要如何切实引导父母实施家庭教育？立法的意义何在？如单亲或重组家庭、留守儿童家庭、服刑人员家庭等特殊群体，面临的家庭教育挑战更加艰巨，忽视教养等问题频发，法律又能否提供足够的支持和庇护？
设立专门机构？
“特殊家庭怎么办”，是立法中一大焦点，也是公认这部法律最需要提供实质性支持条款的部分。
所谓特殊家庭，通常包括离异和重组家庭、收养家庭、农村留守未成年人家庭、流动人口家庭、强制戒毒人员家庭、服刑人员家庭、残疾人家庭、曾遭受违法犯罪侵害未成年人的家庭等。
据国务院统计，中国集中连片困难地区的4000万儿童，健康和教育发展明显低于全国平均水平。民政部数据则显示，截至2017年8月，全国无人监护的农村留守儿童有35.７万人，一方外出另一方无监护能力的有41.２万人；到2020年8月底，全国还有农村留守儿童697万人。
近年来，低龄未成年人犯罪案件频发，最新刑法修正案下调最低刑责年龄至12岁；而未成年人受侵害的恶性事件中，不少受害者或施暴者为特殊儿童，遭遇留守、贫困、残疾、被遗弃等，父母抚养和家庭教育长期缺位。王悦群告诉记者，她从2016年到2017年底接手的未成年案件里，来自流动留守、离异、单亲等家庭的未成年人占据家庭种类的前五名。
为此，不少人希望《家庭教育法》能针对特殊儿童家庭进行及时的前期干预。全国人大代表、华中师范大学教授周洪宇自参与家庭教育立法研讨以来，曾多次呼吁设立留守儿童专门条例：“我希望能单列，如果不能，至少也要在有关的条款做进一步明确，包括父母如何做到生而应教，如何克服因外出打工将孩子留守的教育问题。即使委托他人，也应该对委托人本身有相应的规定。”
亦有专家认为，不适宜以“贴标签”的方式来干预特殊家庭的内部关系。“关键不是去规范、甚至强制特殊儿童家庭父母要做什么，而是侧重政府如何为有需要者提供及时、全面的支持。”苑宁宁说。
这也奠定了草案“家庭教育的促进”一章的核心：明确父母是第一责任人的同时，如何构建完善的家庭教育指导服务体系？
在学校和社区设置“家长学校”，是中国提供上述支持的主要方式。全国妇联、教育部等9部门2016年发布《关于指导推进家庭教育的五年规划（2016—2020年）》，提出依托城乡社区公共服务设施、儿童之家、青少年宫等建立社区家长学校；立足中小学、幼儿园、中职等建立学校家长学校；到2020年，家长学校覆盖率城市应达90％，农村应达80％。
但根据首都师范大学副教授罗爽的调研，家长学校基层落地并不理想：一方面，家长学校并无专项财政经费，缺人、缺钱、缺课成常态；另一方面，中小学和幼儿园工作重心在学业教育，更侧重指导家长如何配合学校工作，难以满足复杂的家庭教育指导需求。
现实中，家长也对此种培训不感兴趣。山西临汾一位小学语文教师告诉记者，家长委员会两三年前就成立了，一个班选两个家长，参与民主测评，但没有开展过相关讲座或实践活动，“形同虚设，没起什么作用”。主要还是通过每学期一次的家长会，或取决于教师的个人修养，“凭良心”和家长沟通。
在罗爽看来，如果说《家庭教育法》在家庭内部关系上偏“软”的话，在家庭外部关系的调整上，则应显现“刚”的一面，即明确，家庭教育指导管理和服务上，政府部门应当是主要的责任承担者，通过设置专门的家庭教育指导服务中心来支持家长学校。
为什么要设立专门的服务指导中心？罗爽表示，这借鉴了世界各国和地区在支持家庭教育上的成熟经验：如中国台湾地区就将“家庭教育中心”纳入行政管理体制之中，作为县市政府的隶属机构，由政府拨付专项经费保障其运行；新加坡家庭服务中心大多委托慈善性公共机构，但绝大部分资金仍来自政府。
经费问题十分敏感。草案第七条提出，县级以上政府有关部门应当制定家庭教育工作专项规划，相关经费纳入财政预算；但谁来统筹，力度如何保障，尚无具体规定。
赵刚告诉记者，针对家庭教育经费长期短缺的问题，他曾呼吁在国家教育财政投入中，将1%用于家庭教育工作。“当然，该不该有量化的界定还需要商榷，台湾地区的《家庭教育法》主张的就是家庭教育经费‘宽筹’。”
周洪宇则在2020年全国两会提案中建议，应在中央以及各省、市、县财政中设立家庭教育的专项经费，并确立城乡差异化的家庭教育投入体制和筹资办法。而罗爽亦撰文提出，对相关机构可提供政府补助。
不过，亦有声音呼吁，要“促进”家庭教育，不能仅仅着眼于家庭教育指导服务体系，还应关注更广泛的支持需求。
“比如，解决留守儿童教育问题，也应该为家长参与子女生活提供便利，诸如保障本地就业，保障进城务工人员随迁子女受教育的权利；又比如，要父母和子女定期团聚，也需要用人单位去落实国家有关员工休假的规定。法律应该给出更实的条款，才能真正让家长感觉获得了支持。”罗爽说。
她表示，各省市制定地方性法规时，可在具体措施上推进。以贵州为例，作为留守儿童大省，2017年《贵州省未成年人家庭教育促进条例》便提出，各级人民政府应采取措施，引导和鼓励农村劳动力在当地就业创业，减少因外出务工等造成的家庭教育缺失。
而更长期的挑战，则是一旦按上述规定立法，还需要建立专门的家庭教育专业队伍。国内大多数师范院校无家庭教育专业，仅部分高校设立研究所、研究院，人才培养不足。快速增加学科和拓展师资并不现实。
种种愿景若要真正实现，惟有增加各级财政投入，让钱与人落实到位。但这也牵涉到公众最大的担忧：增加大量社会投入后，未来的《家庭教育法》会不会仍是一纸空文？