法国学前教育正式纳入义务教育，中国是否可行？

法国学前教育正式纳入义务教育，中国是否可行？

学界认为，目前学前教育仍然处于“补短板”的阶段，还不是“纳义务”。当务之急是从顶层设计上建立学前教育发展的长效机制，保障政府对学前教育的投入力度

2018年7月4日，甘肃庆阳，幼儿园。面对人口政策调整，学前教育的政策波及范围更广，学前教育面临更加复杂的局面。

2019年秋季，法国学前教育将正式纳入义务教育，3-6岁适龄儿童必须接受学前教育。关于学前教育是否应该纳入义务教育，近年来中国也有过多次讨论，民间不乏观点呼吁政府承担更多责任，将学前教育纳入义务教育。而官方明确表态，目前还不具备这一条件。学界中对此问题也存在分歧。分歧的核心在于，政府究竟该如何承担学前教育的责任？

法国法律明确实行免费学前教育

早在2018年3月27日，法国总统马克龙就公开宣布，从2019年秋季学期起，法国将从三岁起实行义务教育。2019年2月，法国国会通过了法国教育部长让-米歇尔·布朗盖的学校改革法案，其中包括要求三岁孩童接受教育的条例。

法国国民教育部长让·米歇尔·布朗盖在2018年召开的学前教育大会中表示，多项调查表明，学前教育阶段是儿童智力、认知能力的关键发展期，幼儿园阶段的学习能够帮助儿童更好地掌握语言，从而提高其未来的学业成绩和就业能力。因此，法国政府决定将义务教育阶段入学年龄降至3岁。

此前，法国规定儿童义务教育从6岁开始。而据官方数据显示，大多数孩童已提前三年进入托儿所，仅2.4%的儿童未在3岁登记入学。为此，也有法国国内部分批评者认为本次改革仅仅是象征性的。

法国的学前教育一直备受政府重视，纳入义务教育之前就已实现了免费。早在1881年的法律中，法国就提出实行免费的学前教育。《教育法典》中也规定，幼儿班或幼儿学校向未达到义务教育年龄的儿童开放，所有3岁儿童应其家长要求，都应被尽可能靠近家庭住处的幼儿班或幼儿学校接收。北京师范大学教授庞丽娟曾在撰写的法国免费学前教育法律研究的论文中分析道，法国的学前教育除具有义务教育免费的性质外，还被赋予了准义务教育的性质，并具备了相应的法律保障。

上述论文介绍，法国还在多部法律中明确规定，，法国政府对于免费学前教育承担财政投入的主要责任。此外，法国的法律明确规定，幼儿教师等同于国家公务员，具有与小学教师同等的实际待遇。包括幼儿园在内的私立初等教育机构的教师地位及待遇也受到法律保障。与政府签订“合作合同”的私立幼儿园中具有一定学衔和资格的教师成为国家的合同雇员后，政府会依据不同的合同类型，不同程度地负担这些机构教师的工资。

法律体系的完善，以及长期实行的免费学前教育，为法国学前教育纳入义务教育打下基础，纳入义务教育体系也变得顺理成章。在中国，对于把学前教育纳入义务教育，不但存在多种争议，也被认为尚不具备条件。

学前教育纳入义务教育的民间呼声

近几年的两会中，多位人大代表呼吁将学前教育纳入义务教育，民间对免费学前教育的呼声持续高涨。这不仅与近些年全面二孩政策实施后，短期内爆发的入学需求强烈和部分地区幼儿园学位紧张有关，也与学前教育长期积累的普惠、优质资源不足的矛盾有关。

全国人大代表李光宇已经连续三年呼吁将学前教育纳入义务教育。李光宇在2018年的全国两会期间提出，幼儿园入园难、入园贵的根本原因是优质的学前教育资源太少，太抢手。只有把学前教育纳入义务教育范围，大幅提升国家对学前教育的财政性经费投入，才能从根本上破解这一难题。

全国人大代表、广东国鼎律师事务所主任朱列玉也认同这一提议。他反映，年轻人“有心生”却“无人带”成为“全面二孩”政策实施的现实阻碍之一。全国人大代表、广东韶关市工商联主席张红伟也担忧，养育孩子的成本太高，影响了全面二孩政策的实施。

面对人口政策调整，学前教育的政策波及范围更广，学前教育面临更加复杂的局面。

不过，在2018年11月，官方明确表态，学前教育纳入义务教育还不具备现实条件。在当时教育部举行的新闻发布会上，教育部基础教育司司长吕玉刚称，学前教育进入义务教育的问题，比较复杂。《义务教育法》只规定了学校实行九年义务教育，必须坚持法律规定。另外，从中国基本国情出发，现在学前教育进入义务教育还不具备现实条件。吕玉刚说，义务教育在艰苦边远的贫困地区基础还相当薄弱。解决义务教育的问题仍然在路上，还需要巩固、提高。义务教育仍然是教育工作的重中之重。

学界对学前教育纳入义务教育也更多持谨慎态度。北京师范大学教授刘焱在全国两会期间曾提出，免费与义务教育是两回事，不应该混为一谈，即便把学前三年教育纳入义务教育，也不一定能真正解决入园难、入园贵的问题。她还认为，教育的公平必须以质量提升为前提，盲目推动免费，不利于提升学前教育的质量。

华中师范大学教授周洪宇在2018年的两会期间也提出，是否纳入义务教育，要看是否符合义务教育的基本属性和条件属性。义务教育的基本属性是公共性，条件属性是普及性、免费性和强迫性。他认为学前教育主要任务还是“补短板”，不是“纳义务”。

还有学者担忧，纳入义务教育后，也意味着学前教育要有强制性和规范性，某种程度上会损害家庭里父母对子女的教育权。规范性也会使幼儿教育的多样性受到影响。

学前教育的投入需要立法保障

尽管对于学前教育是否纳入义务教育还存在分歧，但无论是民间、官方还是学界，一致认为政府应该加大对学前教育的投入力度，承担发展学前教育的责任。

针对基础教育的免费是否应该向上或向下延伸的问题，2016年，教育部综合改革司曾在北师大召开过一场研讨会。参加研讨会的有多地的省、市、县教育部门领导。记者获得的一份会议记录显示，会上，多地教育部门领导谈及，学前教育若实行免费面临较大的财政压力。

以山东济宁市兖州区为例，当地从2012年春季学期开始，实施免费的学前教育，最开始按每生每月165元的标准给予补贴。该优惠政策面向86所公办和公办性质幼儿园，还覆盖5所私立幼儿园。该负责人在会上介绍，近五年，这一免费政策下政府累计投入1.73亿元。但随着幼儿园保教费标准提高到360元每月，政府需要增加的学前教育经费投入比实际预算翻一倍。该负责人坦言，之后该标准并未执行到位。这也意味着提升的费用由幼儿家庭承担。

该负责人说，学前教育的投入资金来源不稳定，有些教育专项经费按规定只能投向中小学，但实际办学中，学前教育又是最需要投入的。该负责人建议尽快建立学前教育生均公用经费拨款制度，保障政府对学前教育的投入水平。

会上还有地方教育部门负责人坦言，因学前教育缺乏长效的投入机制，在地方财政资金有限的情况下，学前教育往往受到忽视，得不到投入。

更多地方教育部门领导在会上呼吁，尽快将学前教育编外的师资待遇给予保障。学前教育教师编制问题困扰着当地的学前教育投入。另外，相对于免费与否的问题，陕西省相关负责人表示，更紧迫的任务是解决城区学前教育资源不足。

中国学前教育还未普及，政府财政投入的长期缺位致使学前教育成为最薄弱的短板。根据《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》实施情况的学前教育专题评估报告，2013年中国的财政性学前教育经费，占教育总支出的比例仅为3.5%。而国际经验表明，学前三年毛入园率在60%-80%之间的国家，其财政性学前教育经费占教育支总出的比例，平均为7.73%。

在庞丽娟看来，这些矛盾最根本的原因在于，中国尚未有国家层面的、专门的《学前教育法》，缺乏对学前教育改革发展中深层次、关键性问题，做出明确的法律规定。她在今年的全国两会期间建议，加快推进学前教育立法进程。

学前教育改革路径如何选择

今年以来，学前教育立法频频传出动态。4月初，教育部官网消息称，学前教育立法已起草完成了初稿。据多次举办的立法研讨会上的讨论资料，当前的立法草案在政府责任、经费投入、师资队伍等方面作出了顶层设计，明确了学前教育不同利益主体的权、责、利关系。

但立法中仍然存在分歧。据一位接近教育部的人士告诉记者，目前立法的难点问题在于如何突破幼儿园现有的公民办两套投入体制。目前学前教育财政投入以地方为主，中央以专项资金的方式重点投向中西部。但当前的财政投入体制和人事框架下，地方的财政投入仍是更多流向公办园以及公办园内有编制的教师群体。民办园所获财政补助有限，民办园的教师更不在政策扶持范围内。

自去年11月，国务院颁布学前教育新政后，各地通过扩大公办园和强力推行普惠性民办园两条路径来增加政府在学前教育中的责任。但在推行过程中，部分地区却引发了政府与民间办学者的矛盾。如何在增加政府责任的同时，回应好学前教育民间办学者的办学诉求和办学热情，不仅是学前教育立法中需要慎重考虑的，也是地方政府在目前推行现行政策中需要格外注意的。