学前教育资助年投入百亿，怎样真正“济贫”？

学前教育资助年投入百亿，怎样真正“济贫”？

学前教育资助体系政策目标有待清晰，地区执行差异大，整体资助标准低、覆盖率低、资金使用效率低

2011年起，国内逐步建立起学前教育资助体系。目前，学前资助覆盖率已超过10%，但各地资助覆盖率水平差异较大，在5%-40%浮动。

全国目前学前教育资助年投入上百亿元，但在最贫困的10%家庭儿童中覆盖率却不高。

国内学前教育资助主要面向家庭经济困难儿童，包括精准扶贫建档立卡户子女，城乡低保家庭子女、孤儿和残疾儿童、烈士及其他经济困难家庭子女。资助范围包括或部分包括保教费、生活费、餐费、专用代办费等。

2011年起，国内逐步建立起学前教育资助体系。学前资助经费来源以财政资金为主，幼儿园事业经费、社会资助为辅。资助金额从2012年的23.88亿元增加到2019年的116.26亿元。目前，学前资助覆盖率已超过10%，但各地资助覆盖率水平差异较大，在5%-40%浮动。

在近日召开的北京大学教育财政所“学前教育资助政策与实践”研讨会上，专家指出，现行学前教育资助政策面临地区发展差异大、资助不充分、瞄准差等问题；来自山东、云南、湖南等地区的学前资助负责人均表示，所在地的学前资助生均标准远低于实际需要，亟待提高。呼吁加大中央财政拨款力度，提升资助体系精准性、灵活度。

资助能否真正“济贫”

在各省市实际学前资助体系中，覆盖率与资助标准之间存在严重矛盾。北京大学中国教育财政科学研究所副研究员宋映泉介绍，目前各地常见的状态包括三种： 资助标准高，覆盖率低； 标准低、覆盖率低；覆盖率高、标准低。

以云南省为例，虽然自2017年后中央和省级累计投入42.02亿元，但由于覆盖面从10%扩大到30%，大额投入在生均标准上并无体现。当地资助标准仍维持在每生30元/月，不能满足家庭经济困难儿童最低150元/月保教费和200元/月伙食费的实际需要。而在湖南，现行学前资助划定的生均标准为500元/学期，“实际情况至少需2000元/学期。”湖南省教育厅学生资助中心主任戴志兵介绍。

此外，宋映泉团队调研发现，学前资助政策目标不够完善。例如，只针对已入园者家庭减负，没有增加入园目标，还忽略了儿童营养健康、特殊儿童发展、多子女家庭的需要。资助范围在地方执行过程中差异也较大：有的地方学前资助范围包括保教费、餐费、其他代办费，但有的只包括其中一两项。

与此同时，现有资助程序和资助方式对极度贫困家庭并不友好。据宋映泉团队调研，学前资助在来自收入最低10%及贫困线以下家庭儿童中覆盖率不高。“从资助程序来看，孩子必须先缴纳保教费入园，再衡定资助信息，这可能导致贫困家庭首先以孩子年龄较小为由，暂不入园；从资助方式来看，大部分仍采用退费与发放资助津贴的方式，而不是免除保教费和（或）餐费，这对家长来讲，’感受负担‘还是较重。”宋映泉说。

贫困不止于乡村，资助制度受“济贫”目标左右，系统性忽略了城市中下阶层家庭。目前国内的学前教育学生资助体系向西部、农村、经济贫困家庭倾斜。北京师范大学教育学部教授曾晓东表示，相比城市，农村因为资助覆盖率小，稀缺保证效率，更容易瞄准；但到了城市，资助覆盖面扩大，对于那些“挺贫的，但不是那么贫的中下阶层家庭”，就容易出现瞄不准的问题。而这部分取决于“济贫”这一资助目标。“资助是以济贫为目标，保证教育机会公平；还是以福利为目标，保证社会健康运转，这是两套完全不同的制度设计。”曾晓东说。

宋映泉观察到，在城市，学前教育资助不光瞄准性差，甚至出现“反向瞄准”——“资源越好的公办园越容易被瞄准，处于劣势的民办园越不容易分到财政补贴。”

如何破解学前教育资助难题？

提高资助标准，设立学前教育单列资助专项，明确央地资金承担比例，成多省共同呼吁。

首要解决“钱袋子”问题。在学前教育成本上，与国际经合组织（OECD）成员国相比，中国公共财政支持较少，家庭负担过重。大多数OECD国家学前教育经费以政府投入为主，学前教育成本中，公共来源占比稳定在80%左右，中国为46.7%。另外，中国的家庭负担占比47.8%，是OECD国家的3倍。

2015年，中央财政设立“学前教育发展专项基金”，用于支持中西部地区和东部困难省份扩大学前教育资源，支持普惠性民办幼儿园发展，帮助农民工随迁子女、家庭经济困难及孤残幼儿接受学前教育，着力解决“入园难”问题。

但由于未划设学前教育资助单项，学前专项基金落到地方则面临资金分配难题。云南省学生资助管理中心主任张晓明介绍，云南省从中央下拨的学前教育发展专项经费中，划出部分资金用于学前教育资助，专项经费主要用于幼儿园质量提升项目、公办幼儿园建设工程、支持普惠性民办幼儿园发展等。若加大学前教育资助资金投入，其他专项经费就相应减少，由于资金十分紧缺，二者难以兼顾。

此外，中央、地方资金承担比例也未明确。2011年9月，财政部、教育部出台《关于建立学前教育资助制度的意见》，各地按照“地方先行、中央补助”、“政府主导、社会参与”的原则，于当年秋季学期开始对困难幼儿、孤儿和残疾儿童开展学前教育资助。2019年，学前教育资助共116.26亿元，其中，各级政府统筹安排中央财政资金25.67亿元，仅占财政资金总额的22.59%，地方财政资金负担剩余的77.41%，地方财政压力较大。张晓明建议，可参照普通高中国家助学金政策，所需经费由中央与地方财政按8：2比例分担。

如何使资助更精准、高效？曾晓东建议，可从对机构（幼儿园）的资助转向对家庭的资助。以澳大利亚、美国等国家为例，根据家庭的收入水平、人口结构，梯度增加对二孩、三孩的补贴力度。新加坡政府考虑到亚洲典型的养育模式——祖辈看护孙辈，把对祖父母的补贴算入全口径的学前教育资助体系中，以此巩固家庭代际团结，避免滑入代际疏离的原子化社会。此类更加灵活、多元的学前资助体系，为城市中下阶层学前教育困境提供良方，也为解决生育率低、代际团结危机等社会问题找到突破点。

但以上制度设想的落地离不开教育、民政、扶贫等部门的多方合作。曾晓东强调：“如果没有统一的统计核算，免不了还是教育部门谈教育资源，最后幼儿园承担的越来越多。“