财政如何保障教育经费

财政如何保障教育经费 

文｜储朝晖

能不能确保教育经费总投入不出现下滑、确保不出现教师欠薪、确保实施教育均衡对薄弱学校的投入足额支付，成为未来五年社会关注的焦点

教育作为国民经济和社会发展全局中具有基础性、先导性、全局性的事业，确保并不断加大对教育事业的投入，困难在于观念和机制。

“十四五”时期，国家确定了公共服务发展方向：健全完善公共服务体系，持续推进基本公共服务均等化，着力扩大普惠性非基本公共服务供给，丰富多层次多样化生活服务。其中，“幼有所育，学有所教”是教育类公共服务的主要内容，高质量教育体系建设为主要目标。完成上述任务，如期实现愿景，财政经费保障是前提。值得注意的是，2021年12月8日至10日举行的中央经济工作会议指出，在充分肯定成绩的同时，必须看到我国经济发展面临需求收缩、供给冲击、预期转弱三重压力。在这种情况下，未来五年教育公共服务财政经费保障会不会出现一些令人担忧的迹象呢?对各方面因素应加以分析，预防风险，积极应对显然十分必要。

需要继续维持财政性教育经费增长

在过去十年，财政教育投入增长是各级政府不断努力的成效。2011年，在经济快速增长的大背景下，国务院印发《关于进一步加大财政教育投入的意见》，要求各地政府公共财政支出预算保证财政性教育支出的法定增长，预算执行超收部分优先用于教育，各地开展教育投入保障机制改革的新探索。此举使得国家财政性教育经费在2012年首次实现占国内生产总值比例达到4%，成为中国迈向教育强国的里程碑事件。

在财政经费增长的同时，政策鼓励大力吸纳社会资金，也加快了教育的发展。2012年6月，教育部印发《关于鼓励和引导民间资金进入教育领域促进民办教育健康发展的实施意见》，民间投资办教育的热情高涨，促进了若干年内各级各类教育快速发展，尤其在学前教育中承担了在校生中过半人数的教育责任。民办学校中举办者投入从2009年的74.98亿元增加到2018年的240.62亿元，各级各类民办学校数从2009年10.65万所增长到2019年的19.15万所，占比36.13%。2020年民办学校总数开始出现缩减。

图1 2012-2019年国家财政性教育经费占GDP比例走势

注：作者根据国家统计局及教育部网站公布的财政性教育经费数据整理

图2.2012-2019年中国GDP增长走势

2021年公布的2020年全国教育经费总投入为53033.87亿元，比2019年50178.12亿元增长5.69%，但较2019年同一指标8.74%下跌3.05个百分点。其中，国家财政性教育经费为42908.15亿元，比上年增长7.15%，但较2019年同一指标8.25%下跌1.10个百分点，2019年国家财政性教育经费为40046.55亿元。数据显示，这两年财政教育经费增长高于同期非财政性教育经费，民间教育投入减少，客观上增加了财政教育经费的使用和需求压力。

2021年，疫情及国际形势对各地各级财政收支影响继续加剧，更多地方政府出现财政收支难以平衡的状况。在此情况下，2021年《政府工作报告》提出“确保基本民生支出只增不减”的原则，各级政府采取多项措施筹措教育经费，总体统计数据尚未公布，局部地区情况显示教育经费较前一年有所压减。

上述情况显示，未来5年维持教育经费的增长任务艰巨。

    “十四五”相关政策实施新增财政经费需求

“十四五”时期，教育领域将会出现供求关系新变化，尤其是一些新政策的实施将会提出新的教育财政经费投入需求。

（一）财政经费需要补足教育供给的区域结构性总量减少和质量下降

近一两年相关政策引发的教育供求关系变化，对财政性教育经费产生了更多的需求。

2021年5月14日，新修订的《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》发布，自9月1日起施行，其中明确规定实施义务教育的公办学校不得举办或参与举办民办学校，也不得转为民办学校；其他公办学校不得举办或者参与举办营利性民办学校。7月8日，教育部等八部门发布《关于规范公办学校举办或者参与举办民办义务教育学校的通知》，全面规范义务教育阶段“公参民”办学，要求两年内“公参民”的民办学校全部退出。各地发布的相关政策要求民办义务教育学校在校生占义务教育学校的人数比重降至5%以下。

2021年8月发布的2020年全国教育事业发展统计公报显示，在全国学校总数和就读学生总数微量增长的情况下，出现区域内结构性供给总量减少，质量有所下降的现象。

产生上述现象的直接影响因素有以下几点：一是民办教育的供给资源减少后提出的公办学位供给需求短期内难以匹配上。受《民办教育促进法实施条例》中涉及民办学校主办方利益以及对民办教育的未来期望值下降选择撤资退出的影响，2020年，全国各级各类民办学校减少为18.67万所，比2019年的19.15万所减少4820所，下降约2.5%；招生1730.47万人，比上年减少43.87万人，下降2.47%；在校生5564.45万人，比上年减少52.16万人，下降0.93%。显现出近30年来民办学校数量首次大规模下降。根据目前了解到的局部地区的统计，民办学校2021年减少的数量总体高于2020年。一些地方因幼儿园关停，出现3-6岁儿童在住所附近无园可上的情况；或原来的幼儿园受到收费额度限制开展的活动减少、质量下降家长感到不满意；或出现幼儿园学位不足产生的40人以上的大班额现象。原来在民办中小学校就读的学生主要是乡村留守儿童，民办中小学停办后这部分学生只能回到所在乡村公办学校就读，父母明显感到学校质量不满意；于是，部分家长无奈之下选择在广州、深圳等地购房解决孩子就读问题，以至广州各区连发学位预警，部分片区公办小学学位只能满足所在范围内三分之二的需求，与相关政策要求的民办学校招生不超过5%差距较大。相应的，减少的民办幼儿园、中小学学位都需要入学当地的财政经费加以补足。

二是对培训机构的治理使得这部分教育供给80%以上不再存在，其中包含的优质教育补充资源客观上需要当地政府增加财政经费投入和优质师资供给。

三是地方政府财政经费增长需要补上当地民办学校退出的缺口，以满足优质教育资源的需求。仅北京某区2021年下半年就出现2000余教师缺编与经费的巨大缺口。不少地区民办学校均是几年前政府作为优质教育资源引进的，收为公办的学校由于日常经费投入水平降低，难以保障原有学校的教育教学质量，使得该地总体教育教学质量下滑，受到显著影响的是10%左右的当地农村留守儿童，他们需要从县城以上的民办学校回到乡村漂亮的薄弱学校。各地在政策调整中还出现原有教育资产不能发挥效用的闲置情况。

（二）新政策新增的财政经费需求

已经发布和即将实施的多项政策都需要新增财政经费保障，除了前文已经涉及的依据相关政策民办幼儿园和义务教育学校退出需要财政经费补足学位，从而增加了整体教育对财政性教育经费的需求，“双减”、《家庭教育促进法》实施和优质均衡建设、幼儿教育普惠等新政策，也对财政教育经费产生了新需求。

2021年7月24日，中办、国办印发中央全面深化改革委员会第十九次会议审议通过了《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》（以下简称“双减”《意见》）。其中涉及经费的内容有：“各地要根据学生规模和中小学教职工编制标准，统筹核定编制，配足配齐教师。省级政府要制定学校课后服务经费保障办法，明确相关标准，采取财政补贴、服务性收费或代收费等方式，确保经费筹措到位。”实际上，“双减”新增经费还涉及到新机构设置与运行。这里不考虑津贴等其他开支，仅就教师编制计算，根据课后服务时长、教师工作量核定，考虑到中小学教师女性多以及相关新的生育与产假政策，中小学教师需要在现有编制标准基础上增加40%才能满足需求，也就是全国需要新增400万义务教育阶段的教师，按年工资福利额10万元（实际各地有较大差异）计算，仅此一项就需增加4千万元开支，再加上培训等其他开支，看起来似乎不多，分摊到具体收支难以平衡的县级财政，依然存在困难。

《中华人民共和国家庭教育促进法》中为家庭教育提供指导、支持和服务的行动必然需要财政经费支持，尤其是对能力与资源不足的未成年人父母或其他监护人赋能。在国家支持、社会协同方面，尤其是家校社协同方面，如果没有适量的必要的财政经费支持，该法事实上就会成为一纸空文，对乡村、偏远地区的留守儿童等各类未成年人的家庭教育提供帮助就无法落实。

优质均衡是未来的政策方向，教育经费总量不足和分配不当是制约均衡的关键。2021年11月，教育部办公厅发布《关于开展县域义务教育优质均衡创建工作的通知》，提出在各省（区、市）创建一批率先实现义务教育优质均衡发展的县（市、区），经过3到5年的努力，探索义务教育优质均衡发展的实现路径和有效举措。截至2020年底，全国96.8%的县通过了县域义务教育基本均衡发展国家督导评估验收。2021年，国务院教育督导委员会组织对剩余94个县实地督导检查，调查表明，一些县在验收之年对薄弱校有很大的投入，过后却又恢复了原态，各项均衡发展的活动或项目都出现了不同程度的停滞，甚至由于县财政紧张出现教育经费拨付不下来的情况。在不少通过验收的县还出现了大班额，乡村弱、城镇挤。单单从经费角度考虑，县域内真正教育均衡需要在原有经费基础上增长3倍才有可能在5年内达到优质均衡的效果。

自2018年开始实施的完善普惠性学前教育经费保障机制，包括出台国家层面学前教育生均公用经费标准，推动地方提高并落实公办园生均财政拨款标准或生均公用经费标准、普惠性民办园生均补助标准，提高幼儿园教师工资收入水平等。由于不少地方此前财政经费投入主要惠及的是能上公办园的孩子及其家庭，财政经费增长难以惠及占入园儿童半数以上的民办幼儿园及入园儿童，普惠补助不到位或标准过低。根据对地区个案及全国面上调查分析，全国需要在现有学前教育经费总额基础上再增加80%的经费投入，才能基本实现已定的普惠政策目标。

此外，还有加快构建现代职业教育体系、AI建设等各种新政策对财政性教育经费的新需求就不在此一一列举。可见，逐项政策需要新增财政性教育经费数额极为巨大，与整体财政性教育经费支出状况之间存在较大差距。

    教育财政经费保障需要新的举措和要求

1905年，中国“废科举，兴学堂”后，公共教育事业发展引发财政性教育经费需求的迅速增长，政府如何保障教育经费的问题就凸显出来。鉴于教育经费保障问题多发，1913年11月3日，当时的教育部通告各省，转饬所属各县，教育经费不得别用。这是有文献记载的中国政府第一次就教育经费问题向全国发文。

从1916年到1949年，以教育独立作为解决官方挪用教育经费的办法，先后引发多轮形式各异的教育经费独立运动。1923年6月，中国共产党第三次全国代表大会通过的《中国共产党党纲草案》提出：“全国教育经费应严重保证”。1939年7月，国民政府在相关《规程》中规定：“教育经费之最低限度，在中央为其预算总额百分之十五，在省区及县市为其预算总额百分之三十，其依法律独立之教育基金并予以保障。贫瘠省区之教育经费，由国库补助之。” 这是有文献记载的第一次官方文件中规定教育经费的占比。

1949年前，中国教育经费总额不足，又因战争等各种原因被挪用而加重短缺。在教育经费捉襟见肘的情况下，自下而上的教育经费独立运动，促进了教育经费与普通行政经费分设，提出建立独立教育经费的诉求，为形成自上而下的教育经费保障制度奠定了基础。以国家法律法规规范教育经费，提高了保障效能。

1949年以来，中国在教育经费筹措与管理的体制与机制方面采取了一系列举措，逐渐建立起多渠道筹措教育经费的筹资体制、非义务教育成本分担机制、义务教育经费保障机制、以及教育经费监测评估体系，并在高等教育经费拨款模式、财务预算管理体制、财务风险防范机制和银校合作融资机制等方面进行了探索，取得了显著成效。实现政府教育投入的绝对规模不断增加。1952—1978年，中国公共教育经费占当年国家财政收入（以下简称公共教育经费财政收入占比）和财政支出的比重（以下简称公共教育经费财政支出占比）分别从6.68%、6.75%微增至6.73%、6.79%。

改革开放以来，中国经历了初期多元化、分级包干筹集教育经费的探索，建立公共教育财政制度，随着各级各类教育全面恢复和教育事业发展，教育支出绝对规模扩大。1978年后，在“划分收支，分级包干”的新财政体制背景下，中国积极推动教育经费管理体制改革。1985年，《中共中央关于教育体制改革的决定》明确了基础教育“由地方负责、分级管理”的人权、事权原则，并提出“中央和地方政府教育拨款的增长要高于财政经常性收入的增长，并使按在校学生人数平均的教育费用逐步增长”。

由于经济社会发展阶段不同，保障教育经费及时足额到位需要借鉴历史经验，也要探索新的举措。

2022年1月召开的全国教育工作会议明确提出“五个深刻认识和把握”，第一条就是“要深刻认识和把握在中华民族伟大复兴历史进程中教育的先导地位，下好教育优先发展的先手棋”，在七个方面工作中强调“健全4%落实机制”。在教育部2022年工作要点中明确：“落实教育优先发展战略地位。坚持国家财政性教育经费占国内生产总值（GDP）比例‘不低于4%’，保证财政教育支出强度，加快支出进度，确保‘两个只增不减’”。

回溯历年中央《政府工作报告》，自2014年后均以“公平”和“质量”或“优质”为主题词，2022年再次提“优先发展”，显示财政教育经费保障问题再次成为突出问题，各级政府需要采取比前几年更有力的措施，保障教育经费及时足额到位。在民间教育投入受相关政策影响将会继续缩减的情况下，能不能确保教育经费总投入不出现下滑、确保不出现教师欠薪、确保实施教育均衡对薄弱学校的投入足额支付，成为未来五年社会关注的焦点。当下，中国财政性教育经费占GDP比例以及实际生均公共财政投入水平与OECD国家均值还有明显差距，在改进治理的前提下存在经费提升的空间。

决定教育经费的根本因素主要有两方面：一是社会经济、文化等的发展对教育发展的需要程度；二是社会经济对教育发展所需经费的提供能力，这两方面都会通过政府决策者对教育的重视程度，并通过政策、法规体现出来。

为保障教育经费的有效筹集、及时足额兑现和有效使用，建议如下：

一是对所有财政性教育经费实施全口径预决算，厘清政府部门间教育事权与教育支出责任划分，健全教育投入机制，尽量减少直至取消政府部门掌控的项目经费。

二是根据省市县税源状况科学确定各方承担财政性教育经费的比例，对省域范围内经济发展状况不同的县，确定不同的省级统筹比例，比如对省内经济处在后20%的县，省级统筹的财政性教育经费可占80%，对经济较好的县则可以视情况降低省级承担财政性教育经费的比例。

三是尽早制定《教育经费拨付法》，明确各级政府在公共教育财政经费筹集、均等分配、有效使用方面的责任。

四是坚持维护多主体办学体制，保障民办学校合法权益，阻止其继续下滑，稳定发挥它的供给功能。并通过供给多样性、效能与效率平衡机制提高财政性教育经费的使用效能，减少需求压力。