高校再布局

从严审批新设本科院校、控制清理异地办学、加码扩容职业教育、梳理塑造办学类型，高校布局规划调整正在多管齐下

2021年9月3日，航拍西北工业大学太仓校区。2022年11月，原本落户苏州太仓，拟容纳在校学生10000人、教职工2500人的西北工业大学太仓校区，悄然更名为了“太仓智汇港”，一期工程竣工一年余，不仅未能拿到教育部批复和本科段招生独立代码，数百亩已完成建设的校园也终难能利用。

中国职业高校和普通高校的关系面临新一轮调整。

3月5日，国务院总理李克强在政府工作报告中，就换届之后今年的教育工作要点，提出大力发展职业教育，推进高等教育创新。

职业教育要能够支撑现代制造业发展，科研创新要可以解决卡脖子问题纾困，是近年来政策层对高校施加的主要愿景。前者通过职业院校来承担，后者则更多属于普通高校，尤其是研究型大学的任务。

本届政府履职以来，从2018年的《国家职业教育改革实施方案》到2022年末的《关于深化现代职业教育体系建设改革的意见》，职教改革相关的高规格文件达到五份之多，从中央办公厅此前几乎不参与相关文件起草，到一年半之内，两办连续出台三份政策，可见需求之紧急、迫切。

科研创新层面，2月21日，中共中央总书记习近平在政治局集体学习讲话中，也细数了近年来陆续推出的“中学生英才计划”“双一流”“基础学科拔尖培养计划”“强基计划”等人才体系，要求坚持基础研究人才自主培养，加强国家急需高层次人才培养和基础研究后备力量。

据教育部，至2021年，中国高等教育毛入学率达到57.8%，按照国际通用指标，已经来到普及化阶段。在4430万人的高等教育在学总规模中，高等职业教育占比36.19%，普通本科占比42.73%；普通本科学校数量1238所（含独立学院），高职（专科）并职业本科学校共1518所。尽管毛入学率尚有提升空间，但高校设置层面，已经提前进入“控量提质”的结构调整中。

根据国家统计局公布的《中华人民共和国2022年国民经济和社会发展统计公报》，2022年，中国人口的自然增长率为-0.60‰。负增长时代开启，教育布局率先而动。从严审批新设本科院校、控制清理异地办学、加码扩容职业教育、梳理塑造办学类型，高校布局规划调整正在多管齐下。

普教设限

与地方可以自行审批的高职院校不同，教育部对本科层次的院校设置一直较为审慎，近期，政策管控愈发严厉。较新表态，见于2021年7月教育部发布的《关于“十四五”时期高等学校设置工作的意见》（下称《意见》），要求从严控制高校设置数量；注重优化存量；避免贪大求全、盲目扩张。

多处异地办学已被叫停。2022年11月，原本落户苏州太仓，拟容纳在校学生10000人、教职工2500人的西北工业大学太仓校区，悄然更名为了“太仓智汇港”，一期工程竣工一年余，不仅未能拿到教育部批复和本科段招生独立代码，数百亩已完成建设的校园也终难能利用。

某西工大学生表示，校园内目前空置率很高，他所在的软件学院，原本计划完整迁入江苏太仓，如今只有少部分项目和教师入驻，由于已暂停招生意图，只有本部的部分高年级学生，可以因导师或项目入驻而申请以实习名义前往。“确实很漂亮，设备和设施也都十分完备”。提到匆匆体验了一个暑假的“太仓校区”，他言语间也难掩遗憾。

作为著名的“国防七子”之一，西北工业大学本部在陕西西安建校办学已超过65年，位列双一流、985工程、211工程，为工信部直属高校。而西安市的另一所名校西安交通大学，也于去年3月公告旗下苏州研究生院，更名为产教融合协同育人基地。

不止是陕西与江苏，过去的一年公开信息里，西南交通大学清理了青岛、唐山、深圳三地研究生院，哈尔滨工业大学撤销异地研究院4个，已被纳入《甘肃省“十四五”规划纲要》的中国科学院大学兰州学院也面临搁浅，甘肃省教育厅在网络问政中回复，省教育厅分管负责同志和相关业务部门曾专题赴教育部当面沟通，收到“不支持也不鼓励”的明确反馈；后续回复中，当地已向合作创建甘肃科技大学等设想进行努力。

前述《意见》中明确提出，特别严控部委所属高校、中西部高校在东部地区跨省开展异地办学，原则上不审批设立跨省异地校区；省内异地校区，也需严控数量、严把条件；现存高校异地校区，平稳有序、逐步清理规范。

尽管教育部历来在政策文本中不支持高校异地设置，但如此措辞严厉并涉及倒查清理的，并不常见。

这一改变在学界的主要推动者，兰州大学高等教育研究院副院长卢彩晨向财新表示，高水平大学作为国家战略中的科研创新主力军，通过异地办学“集体东扩”，加入争抢生源的行列，是办学使命的错位。根据他的研究，截至2020年4月底，共53所“双一流”建设高校参与了异地办学，占“双一流”建设高校总数的39%；其中，39所为一流大学建设高校，占一流大学建设高校总数的93%，设有研究院、研究生院、分校区等共166个。

结构上，研究院有119个，分校区35个，研究生院10所，附属医院2所；而流向上，流向东部的新设机构占总数的87%，集中流向发展速度快、富裕但高等教育资源严重不足的地区，具体到城市，深圳（38所）、苏州（20所）、青岛（17所）、珠海（7所），四地合计可以占到近半比例；东北和西部则成为了“净流出地”。

从学校角度，研究型大学在人才与项目上的争夺日趋激烈，而寻找增长点首先需要物理空间的扩容。例如中山大学深圳校区，规划占地就达4700余亩，在2020年首批师生入住时，已在全球完成了500余位学者的招募，这对学校整体科研产出，无疑增量巨大。迁入地也为此保证了扶持力度，除了市政配套设施，项目还包括两所附属医院，附属中学、小学、幼儿园，以及人才保障性住房。

西安交通大学高等教育研究所所长陆根书表示，西部地区大部分省级财政，在投入能力和意愿上，都很难跟上域内双一流高校的发展需求，大型项目如新建校区、研究机构、实验基地，动辄数十亿元的土地、基建投入，往往需要学校从自身的经费中腾挪。

而前述的西工大太仓校区、中山大学深圳校区等，都是典型的“交钥匙”工程，校方的重心可以直指招生、办学，无疑吸引力巨大。从地方政府角度，除开弥补高教缺口与集聚产业发展，高水平大学品牌可以整体带动的经济与房地产活力，也不容小觑。

在《意见》所提思路指导下，地方新设本科院校也基本关上大门。除个别院校如西湖大学、福耀科技大学等高起点特殊案例外，地方层面多已做出明确回应。

例如，常住人口负增长已经十余年的黑龙江省去年底表态，“十四五”期间原则上不再增设新的普通高等学校；四川思路是重点发展本科，原则上不再新增高职院校；河南则关注省内区域协调，要求新增高校向高等教育资源不足的市域倾斜，原则上不在县域布局高校。

在具体审批上，这一趋势更加明确。过去一年间，广东湛江市、揭阳市等地原计划建设的湛江大学、普宁大学等纷纷折戟。2022年8月，揭阳市教育局在人民网领导留言板回复网友咨询时表示：粤东粤西粤北地市已实现公办本科高校(校区)、高职(高专)院校全覆盖。后续除省委省政府重大发展战略统筹谋划部署外，原则上不受理粤东粤西粤北地市政府提出的公办高等学校设置事项。

 “广东之前的思路是每个地市都要有本科高校。”华南师范大学教育科学学院教授、高等教育研究所所长陈先哲表示，尽管教育决策部门在文件、会议中对高校设置向来谨慎，但在区域经济发展形势下，新设高校的实际增速一直较快。

他认为，随着第七次全国人口普查数据的释出，社会关注点有了急转，可预见的是，未来层次和办学实力较低的高校不可避免地将出现洗牌或重组，政策和审批口径更加明确和收紧，关键是在趋势上防微杜渐，也倒逼地方将资源和精力集中在办学质量的提高。

职教扩容

职业院校的发展，则走出了与普通高校截然不同的轨迹。

1月30日，广东省教育厅公示了新年第一批高校设置事项，素有高职“清北”之称的深圳职业技术学院，拟升格为职业本科，更名大学。

根据深圳市教育局2022年部门预算支出，这所“航母级”高职全年财政经费达33.6亿元，同年，位列211工程的郑州大学则只有31.2亿元，根据去年高招情况，深职院录取分数线甚至高出广东省本科线数十分，是职业院校中的高标准样板。

综合数月来已经发布的“十四五”高校设置规划的黑龙江、宁夏、甘肃、江西、湖南五个省的数据，除深职院外，还有超过十所公办高职正公示升格职业本科。

职业本科为教育部2019年推出。作为将职业教育与普通教育重新定位成“同等层次、不同类型”的关键一环，符合条件的高职学院自此可升格为实施本科层次教育的职业技术大学，试点三年来共批复32所。这一政策在2022年新修订的《职业教育法》中顺利得到法律层面的固定。

出于试点考虑，2019年的首批十五所职业本科院校均为民办，亦并非公认的高水平强校，这让社会观望情绪一直浓郁。随着此次老牌公办院校的正式进驻，职业本科进入了扩容快车道。根据2021年两办印发的《关于推动现代职业教育高质量发展的意见》，到2025年，职业本科招生规模将不小于高等职业教育招生规模10%。

根据2021年教育公报数据换算，未来三年间，职业本科招生规模将有10倍以上招生规模扩张，百所院校兴起。

政策文本中，本科层次的职业教育概念实际上还包括应用型本科高校。一般而言，高校设置需满足一定办学年限，从低到高逐渐升格，上世纪末高校扩招开启之后，原有的高职、大专院校大量升格或合并升格成为本科院校，现有的高职、高专则主要由中职、中专升格而来。

有研究者曾以《中国教育年鉴（1998）》统计的428所专科院校名录为准，比对2016年的全国高等学校名单，其中340所最终升格成为了本科院校，升格比例高达79.4%。据教育部职业技术教育中心研究所研究员姜大源统计，在100所国家示范性高职院校、100所国家骨干性高职院校中，80%—85%是由中职升格而来。

在教育投入短缺的背景下，升格满足了高校扩招的政策需要，但也将有限的办学资源进一步稀释。据时任国家教委职业能力技术司司长的杨金土撰文回忆，高校扩招初期，某两年内高等教育学校数和招生数翻番的省份，其招生所需添置的高教设置大多都来自中等职业学校，相关负责人初步估算，一两年间，该省普通中专划转高教的资产就在十亿元以上。 

所以现下尽管“二本”“三本”的说法已经遭到取缔，但公众观感中，这部分高校与老牌研究型大学并不能等同视之。同时，其母体学校也受到九十年代机构改革影响，大量与彼时被裁撤的行业部门脱钩，进入国民教育体系，划归地方管理，在经费投入和自身办学特色认知上，长久处于本科教育的短板。

2014年，国务院颁发《关于加快发展现代职业教育的决定》，要求引导一批本科高等学校向应用技术类型高等学校转型，重点举办本科职业教育。浙江大学国家制度研究院特约研究员、无锡太湖学院副校长阙明坤表示，这里指的本科高校主要即以1999年后新建、升格为限，截至2022年5月31日，全国共有284所公办应用型本科高校、222所民办应用型本科高校，主要培养面向生产、经营、管理一线的高素质应用型人才。

不过，应用型高校转型，并不具备传统研究型大学以985、211等工程依靠资源投入进行强力牵引的发展优势，要摘掉低质、重复的帽子和办学惯性，厘清定位，并不容易。

根据兰州大学高等教育研究院副院长卢彩晨的研究，政府定类之外，高校的自我定类更加复杂模糊。截至2020年底，全国1270所高校官网中，对自身定类的描述高达60余种，部分高校盲目追求“高大上”，部分独立学院也自我定类为“研究型大学”。其中，有357所本科高校定类模糊或没有准确的定类，占本科高校总数的28.1%，接近总数的三分之一。

到2019年，职业本科出现，应用型高校又不再成为高职升格的主要方式，二者之间，互相如何定位，再次成为难题。其中，独立学院是主要变量。

作为特殊的历史产物，独立学院主要指高校扩招以来，社会力量与普通高校合作举办的本科高校。囿于体制与权责的长期混乱，2020年教育部开始要求其集中转设为公办/民办院校。在“大职教”思路下，相关实施方案中，亦期待独立学院成为职业本科首批增量，探索高职与高校独立学院合并转设“职业本科”的方式，也出现景德镇艺术职业大学等成功个案。

2021年中，这种转设方式在浙江、江苏等多地遭到学生剧烈反对，进展一度停滞。根据阙明坤提供的数据，截至2022年4月，全国尚有164所独立学院尚未完成转设。2023年伊始，相关评估有望重启，已经暂停一段时间的转设工作，或可在2023年重新稳步推进。

阙明坤分析，就目前的政策导向而言，新转设的独立学院不会再向职业本科方向发展，而将作为应用型本科的主要增量。

高等教育格局，即可以据此分为三类，一则为双一流等工程引导的传统研究型高校；二则为上世纪90年代高校扩招后新升格、设立的本科院校以及目前正在转设中的独立学院，组成应用型高校的主体；新扩容的职业本科以及高职高专则为职业技能型高校的代表。

后两者既作为高等教育结构调整的关键，也是“控量”背景下高校设置的主要工作内容。 

大学何往

2023年1月12日，教育部长怀进鹏在全国教育工作会议上，就战略谋划提到了四个深刻认识，其中第三条为，“深刻认识人口和社会结构变化对教育布局结构和资源配置调整的紧迫要求。”

现实中，高教招考情况与人口的潮汐变化一直息息相关。据国家统计局依第六次人口普查回测的数据，中国出生人口最近一次迫近三千万的“峰值”出现在1990年，几乎是按照学段年龄顺推，2007到2009三年，高考报名人数首次进入千万量级，达峰后连续五年下降。2015年开始，高校招生人数首次超过普通高中毕业生人数。

2019年起，高考报名人数重新回到高位，但高校扩招二十余年来，普及化的挖潜空间已然不大。以高考报名人数相近的2008年（1050万）和2021年（1078万）对比，综合教育部、人社部数据，此两年度具备普通高考参与资格的普通高中与中等职业教育毕业生总量分别为1416.7万、1264.3万，同口径数据下，2008年有366.7万适龄毕业生最终未报名高考，2021年则只有186.3万。

到刚刚过去的2022年，人口与学位在数据上的割裂进一步显化。当1193万的高考报名人数，和1076万的高校毕业生数双双刷新了历史，出生人口数量则在连续六年的下降中，首次来到了956万的负增长水平。

可以预见的是，接下来高校还可拥有超过十年的招考热潮，但窗口期过后，将不得不应对生源趋势的快速变化。首都经济贸易大学张立龙等人团队依据第七次全国人口普查数据做出预测，中国学前、小学、初中、高中、高等教育的学龄人口将分别在2020年、2023年、2026年、2029 年 、2032年达到峰值，之后进入快速减少趋势。

受访学者大都认为，目前高校设置的政策思路，既是过往政策的执行延申，也包含对人口形势、长远规划的主动回应。然而，不论扩容还是提质，无疑都呼唤更多投入，这在财政“紧日子”愈发常态的今天，又显得尤为困难。

陆根书表示，疫情三年，教育部直属高校来自中央的正常国拨经费，普遍存在一定程度的削减。从75所教育部直属高校的公开预算情况来看，单年降幅在10%—20%者居多，降低数额高者如北京大学，2020年财政拨款收入预算较2019年减少了10.69亿元，降幅幅度高者如中国药科大学，同年的拨款降幅达29.94%。

从教育部公布的本级预算（不含转移支付）来看，教育支出(类)普通教育(款)高等教育(项）预算较前一年执行数在疫情三年来连续下降，幅度分别为127.98亿元、56.17亿元、20.20亿元。 

根据全国教育经费执行情况统计公告，2021年全国普通高等学校生均一般公共预算教育经费为22586.42元，较2019年水平，下降了3.89%。在全国教育经费总投入尚维持增长的情况下，各级教育生均经费，只有高等教育处在下降状态。

在这种背景下，中西部的部属高校面临人才“东南飞”的窘境。陆根书表示，尽管经费都主要来自中央财政，但经济实力雄厚的地区往往能够在学科建设、科研项目上对标中央经费配比，拉开差距。现有的政策倾斜如中西部高等教育振兴计划等，相较于东部地区的支持，还存在量级上的区别，学校可以受政策规制，但人才并不会因此放弃流动。

中国高水平大学主要布局在区域中心城市，自上世纪50年代起一直未有较大改变，而后又得到985、211等工程的加持强化，成为中国家长的主要追求。然而，人口多寡、流入与流出，经济强弱、产业布局与迁移，都在深刻改变区域社会对于教育公平和教育质量的需要。从目前高校设置政策的调整应对来看，观察者们分析，下一阶段更为强调的，是中央政府对高校事权的集中把握。

陆根书认为，政府对于高校办学导向的引领，不应该简单地落在行政命令的禁止上，这无法解决现实困境，对学校发展也并不公平。尝试通过加大对不发达地区的投入，以平衡地区经济的差异，或许更有助于抚平中西部高校的“焦虑”，让高教资源流动有序。

与基础教育领域近年来密集讨论“为教师减负”不同，无论是实体经济振兴，还是“卡脖子”问题纾困，高校都受到战略需求和行政管理的更多期待和加码，内部育人环境的恶化并未受到重视。

中国教育科学研究院职业与继续教育研究所原所长孙诚曾向记者表示，而今繁杂的考评、申报、写材料挤占着教研人员的精力，也压缩他们在教学中探索创新的可能，“或许干得不多，但一定写的很多，我们的很多老师都忙得没方向了。”

陈先哲认为，尽管体制有别，但在世界范围内，大学的发展都越来越与国家战略关系密切，而更容易被要求直接为社会关切、为战略需求服务，今天，这种对接的紧密度、反应的快速性都在与日俱增。这一定程度上又容易让大学陷入“生产焦虑”，当内部以人为本的育人使命，更多向外部政治、经济的需要让位时，学生个体的受教育体验自然难如人愿。