校外教培首迎监管法规，释放什么信号？
校外培训管理条例征意见，相关监管有了法律依据和保障，是稳定市场预期，提高教培质量的前提；征求意见稿支持非学科培训满足多样化教育需求，成为学校教育的有益补充
2023年8月6日，河北石家庄，暑期孩子们参加架子鼓课外培训。“双减”以来，校外培训市场巨变，学科培训业务规模大幅缩减，非学科培训市场的潜力颇受关注。
教育部今日发布《校外培训管理条例（征求意见稿）》（下称“《意见稿》”），向社会征求意见。此为校外培训领域在国家层面第一次专门的立法尝试，明确校外培训机构的身份概念，将为行业发展提供稳定预期。《意见稿》同时也支持非学科培训提供多样化的教育需求，促进素质教育，成为学校教育的有益补充。
2021年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》（下称“‘双减’文件”）。同一时期也正式启动了《意见稿》起草工作。中央高度重视规范校外培训机构相关工作，国务院2022年立法工作计划明确提出“推动校外培训监管立法”。经历两年多时间的酝酿，管理条例成文发布，向社会征求意见，截止日期为2024年3月8日。
此前，校外培训管理工作的主要依据除了“双减”文件，还包括2023年教育部出台《校外培训行政处罚暂行办法》，为规范校外培训行政处罚行为的部门规章；新修订的《民办教育促进法实施条例》也有部分条目涉及校外培训机构管理。《意见稿》为校外培训领域在国家层面首次立法，目的是为校外培训管理工作提供法律依据和保障。
《意见稿》对“校外培训”的概念作出界定：学校教育体系外，面向社会开展的，以中小学生和3至6岁学龄前儿童为对象，以提高学业水平或者培养兴趣特长等为主要目的，有组织或系统性的教育培训活动。
“有组织或系统性”的表述排除了一些亲属、朋友之间无偿的非经常性、简单辅导。参与了立法工作的对外经贸大学教育与开放经济研究中心教授曲一帆解释，这是首次对校外培训概念做出界定，涵盖培训对象、内容、方式等不同维度，“有组织”是与立法要求“开展校外培训必须具备法人条件”相呼应，“系统性”是区别于碎片化。
据记者了解，《意见稿》总结了”双减“以来各地开展校外培训治理工作中较为成熟、有效的经验，以《教育法》《民促法》《民促法实施条例》等上位法为基础，将相关经验上升为法律条款。据接近教育部的专家分析，立法目的并非进一步禁止校外培训，而是推动管理工作法治化、制度化，提高校外培训质量。
《条例》对学科类和非学科类培训进行分类管理。此前教育部曾明确义务教育阶段校外培训学科类和非学科类范围：对于涉及道德与法治、语文、历史、地理、数学、外语（英语、日语、俄语）、物理、化学、生物学习内容的按照学科类进行管理；对于体育（或体育与健康）、艺术（或音乐、美术）学科，以及综合实践活动（含信息技术教育、劳动与技术教育）等按照非学科类进行管理。
“双减”以来，校外培训市场巨变，学科培训业务规模大幅缩减，相关企业或停业、或转向非学科培训及直播电商等其他赛道。非学科培训市场的潜力颇受关注，但由于音体美等非学科教育机构具有个体化、分散性等特点，市场需求也相对有限，因而该领域也并未出现预期中的爆发性成长。
值得注意的是，非学科类培训发展受到鼓励支持。在加强管理和规范的同时，《条例》同时强调，校外培训应当满足多样化教育需求，促进素质教育的实施，成为学校教育的有益补充：《意见稿》鼓励、支持少年宫、科技馆等开展校外培训，丰富课程设置、扩大招生数量；明确地方政府可以通过多种方式，引入质量高、信用好的非学科类校外培训机构参与学校课后服务，满足学生多样化教育需求。
黑龙江大学校长王敬波教授表示，教育公益性原则并不排斥校外培训，有别于公立性教育资源应当均衡、公平的要求，校外培训服务的购买者属于消费者，经营性的教育培训行业要发挥市场机制的决定性作用；政府的监管行为应以维护教育的公益性，维护未成年人合法权益，促进校外培训市场公平竞争为原则。通过强化立法，有助于构建校外培训市场依法协同监管体制。
她认为，过去校外培训机构乱象丛生，治理难度大，主要原因之一在于法治化程度不足。相对于双减政策，立法推动校外培训管理的法治化，是深化依法治教的积极探索，为依法监管提供更加明确的制度依据，促使“双减”政策执行常态化。
前述接近教育部的专家分析，总体上，《意见稿》的相关规定没有超越此前的“双减”文件，方向上无“放宽”或“收紧”趋向，也不意味着“双减”文件的失效，而是将中央“双减”精神上升到法治层面，稳定预期。该专家还指出，《意见稿》在具体表述中更加周密，并为未来教育事业的发展进行了适当“留白”。
记者从参与立法的多位相关人士了解到，这是因为校外培训治理涉及的问题较多，情况复杂，而立法要发挥稳预期、利长远的保障作用，立法周期和成本都更高，所以《意见稿》需要既保持前瞻性，又坚持抓大放小，宜粗不宜细， “留白”能为进一步深化改革留出空间；与此同时，立法规则中《条例》作为行政法规需要以上位法（上一层级法律），例如《教育法》《民促法实施条例》《公司法》《广告法》等为依据，不能超越上位法的相关规定。
例如，“双减”文件中明确，各地不再审批新的面向义务教育阶段学生的学科类校外培训机构。但在《意见稿》中，并未表述为“不再审批”，而是强调由国务院教育行政部门负责全国校外培训工作的“统筹规划，综合协调、宏观管理”。据记者了解，这有利于长远谋划行业规范发展，但不意味着有意向放松机构审批。
此外，关于培训最晚结束时间，“双减”文件中规定，线上培训每课时不超过30分钟，课程间隔不少于10分钟，培训结束时间不晚于21点。《国务院办公厅关于规范校外培训机构发展的意见》规定，培训结束时间不得晚于20∶30。但《意见稿》中并未对培训最晚结束时间作出规定。
据了解，这是考虑到中国幅员辽阔，各地中小学教学时间及学生就寝休息时间具有差异，《意见稿》将相关要求表述为“校外培训应当安排在培训所在地中小学教学时间之外的时间”，并交由省级政府部门作出具体规定。
在资金监管方面，《意见稿》明确进行预收费监管：校外培训机构采用预收费方式收取费用的，应当将预收费用纳入监管。具体办法由省级人民政府教育行政部门会同同级有关部门制定。
此前，2021年10月教育部已出台了《关于加强校外培训机构预收费监管工作的通知》等系列文件，全面实施预收费监管。“全国校外教育培训监管与服务综合平台”投入使用，各地主管部门已完成对平台入驻培训机构相关资质、资金、人员、材料、场地、课程等信息的审核备案。
家长可通过该平台甄别选择“证照齐全”的合规机构，通过“校外培训家长端”APP或小程序购课、消课、退费、评价、投诉。从该平台购课可“一课一消”，预收费交由第三方银行进行监督管理，按照培训服务提供进度向培训机构拨付资金，培训机构一旦发生非正常停业，未消课的学费可从银行如数退还。
但实施以来，仍有部分机构没有入驻监管平台，以打折方式吸引家长通过其他账户缴费。《意见稿》则再次明确对机构进行预收费监管。据了解，这主要针对机构盲目扩张、卷钱跑路的现象。但也为各省的具体规定留出余地：例如广东、四川等地探索“先培训后付费”模式，如果是“后付费”，则所收费用不需要进行预收费监管。
《意见稿》还对机构的资金用途作出规定：校外培训机构融资及收取的费用，应当主要用于培训业务活动、改善培训条件和保障员工待遇。但记者了解到，这不代表培训机构都可以上市融资。
据前述接近教育部专家解释，对于学科类培训机构，依然执行中央“双减”文件。“双减”文件对学科类培训机构上市融资作出了限制，《条例》也明确义务教育阶段学科类培训机构为“非营利机构”，实行政府指导价。
对于非学科类培训机构，《教育部等十三部门关于规范面向中小学生的非学科类校外培训的意见》规定，要明确非学科类培训机构境内外上市标准和程序，做好监管和引导。
在不得从事校外培训活动的人员类别中，除了过去被反复强调的的“幼儿园、中小学在职教师”，《意见稿》中还新增了“教研人员”一类。据了解，这是考虑到各地教研人员会参与到考试命题中，此类人员开展或参与校外培训可能影响到正常的教育教学秩序和考试招生工作。
《意见稿》还严管校外培训机构组织或参与等级考试、竞赛。长期以来，一些等级考试和竞赛层层转包，委托培训机构进行报名、组织考试、评奖评审，甚至将考点直接设在培训机构。等级考试和竞赛主办方与培训机构的利益勾连，造成极大不公。有的培训机构还会公布学生考试成绩和排名，这些成绩被一些小学用作录取依据，引发“幼升小”简历内卷现象。
针对这些现象，《意见稿》强调，校外培训机构不得组织或参与组织面向中小学生及3至6岁学龄前儿童的等级考试、竞赛，不得公布培训对象的学业成绩和排名。
《意见稿》提出，校外培训机构的名称应当载明“培训”字样，以免与实施学历教育的各类学校相混淆。对于非学科教师，还要求具备“专业资质”，具体资质要求则授权各省规定。
记者了解到，校外培训法律法规尚未完善之前，对相关监管工作的具体执行层面，地方执法仍存顾虑。《意见稿》则明确了校外培训执法相关职权，规定对校外培训违法行为的处罚；规定由县级以上人民政府教育、科技、文化和旅游、体育等部门会同市场监管部门健全联合执法机制。