学前教育法草案二审 政府大包大揽是否可行？
审议意见包括：提高学前教育财政投入和支持水平的同时，也应科学规划避免浪费；平衡政府责任和社会力量参与，多渠道增加学前教育资源的供给
据教育部发布的2023年全国教育事业发展基本情况，2023年全国共有幼儿园27.44万所，较上年减少1.48万所，下降5.12%，学前教育在园幼儿4092.98万人，比上年减少534.57万人，下降11.55%。
学前教育法草案二次审议稿已开放征求意见，审议稿在学前教育资源配置、财政投入等学前教育领域的重大导向问题上有多处修改。
《中华人民共和国学前教育法（草案二次审议稿）》（下称“草案二审稿”）近日提请十四届全国人大常委会第十次会议二次审议，公开征求意见至2024年7月27日。
2020年9月，教育部公布《中华人民共和国学前教育法草案（征求意见稿）》。2023年8月，十四届全国人大常委会第五次会议对《中华人民共和国学前教育法（草案）》进行了初次审议。
草案二审稿在结构上做出调整，增加一章“学前儿童”，将原第二章章名“规划与举办”修改为“幼儿园”，将原第四章章名“教师和其他工作人员”修改为“教职工”。内容上，明确提出将公办幼儿园教师工资纳入财政保障范围；提出确保财政性学前教育经费在同级财政性教育经费中占合理比例；对两周岁以上三周岁以下的儿童提供托育服务，做了过渡性安排等。
财政如何投入？
长期以来，业内对于加大学前教育的财政投入保障力度呼声较大，草案二审稿中对此做出呼应：草案第6章对于学前教育“投入保障”作了专章规定，以解决长期以来学前教育经费不足以及收费方面的问题。其中，第58条第2款规定加大投入保障力度，确保财政性学前教育经费在同级财政性教育经费中占合理比例；第59条规定，省级政府应当明确本行政区域内各级人民政府财政补助经费分担比例；第61条第3款提到有条件的地方逐步推行实施免费学前教育。
分组审议上，多位委员呼吁抓住当前在园学前儿童总量下降的机遇，逐步提高学前教育财政投入和支持水平，但也应科学规划避免浪费；同时，也应平衡政府责任和社会力量参与，多渠道增加学前教育资源的供给。
国家统计局数据显示，2023年出生人口是902万，比上年减少54万人，据多方推测，未来很长一段时间内，中国出生人口将呈下降趋势，
近年来，政策推动下，一些地方不顾实际情况大力新建、扩建公办园后，却出现学位空置。
草案二审稿特别新增：“县级以上地方人民政府应当统筹当前和长远，根据人口变化和城镇化发展趋势，科学规划和配置学前教育资源，有效满足需求，避免浪费资源。”
全国人大常委会副委员长铁凝提及，审计工作报告中关于乡村建设行动实施审计，重点对16个省做了审计，其中有11个省300多个村子的村庄部分规划内容是偏离实际的。比如广东某市，统一要求29个村子各自要新建3750平方米幼儿园和小学，而在审计过程中发现有的村子只有37名村民，这就会造成严重的资源浪费，在实践中也已经出现了民办幼儿园的关停潮。
据教育部发布的2023年全国教育事业发展基本情况，2023年全国共有幼儿园27.44万所，较上年减少1.48万所，下降5.12%，学前教育在园幼儿4092.98万人，比上年减少534.57万人，下降11.55%。其中，全国共有民办幼儿园14.95万所，较上年减少1.1万所。
总体上，民办幼儿园仍然占多数：2023年全国共有幼儿园27.4万所，其中公办园12.5万所。
对于民办力量，草案二审稿明确“鼓励、引导”社会力量参与学前教育，保障学前教育资源多渠道供给。但同时也规定，发展学前教育“坚持政府主导，以政府举办为主”。
针对“以政府举办为主”的表述，多名与会人员提议予以删除。
全国人大常委会预算工作委员会副主任何成军表示，解决入园难、入园贵问题的关键和前提是增加对学前教育的投入，增加幼儿园的供给。如果法律规定“以政府举办为主”，一方面会加大地方财政的负担，可能会形成新的地方政府隐性债务，另一方面又不利于多渠道增加学前教育资源的供给，反而不能有效解决入园难、入园贵的问题。而且，在民办幼儿园占多数情况下，如果法律直接规定幼儿园以政府举办为主，不利于稳定民办幼儿园的预期，也会造成对民办幼儿园的挤出效应。
何成军还表示，从基层财政的实际出发，即便法律作了规定，恐怕实践中也很难有效实施。“现在大部分市、县财政的一般公共预算支出中，70%多用于民生支出，再加上用于偿还地方政府一般债务的利息支出，这都是硬性的支出，剩余能够用于其他方面的支出已经很有限。”
“以政府举办为主、政府大包大揽举办学前教育，不利于将有限的财政资金和资源用在‘刀刃’上。”全国人大常委会委员刘修文也表示，目前，很多县级政府财政比较困难，“三保”“化债”等压力很大，法律规定“以政府举办为主”，有可能会进一步加大县级财政支出压力，甚至引发新的隐性债务风险。
全国人大常委会委员李纪恒认为，草案规定的学前教育投入主体范围过窄。草案第8条第3款规定“县级人民政府对本行政区域内学前教育发展负主体责任”，“统筹幼儿园建设、运行，加强公办幼儿园教师配备补充和工资待遇保障”，对县级政府的投入职责作了明确。
他指出，虽然这一条对国务院、省、市、乡镇各级的职责也有规定，但过于笼统，尤其是在资金投入方面。在实践中，很容易让县级政府成为唯一投入主体，可能导致与第6条第2款提到的“缩小城乡之间、区域之间学前教育发展差距”的目标要求背道而驰。
其到基层调研时了解到，一些县财政经费比较紧张，很难有闲钱和积极性投入到学前教育中，县与县之间的财力差别也非常大，客观上造成了学前教育投入上的巨大差距和发展中的不平衡。建议在这一条中要明确中央和省市各级财政共同投入学前教育的责任，不能把过多的责任压给县一级，同时建议是否可以把学前教育列为专项转移支付的内容，加大对西部地区和欠发达地区学前教育工作的支持力度。
全国人大代表杨会芳建议，可把办学质量优、有办学特色和办学历史的优质民办园也纳入城乡公共管理和公共服务设施规划之中，这样不仅能体现公办民办同等的社会地位，有效满足不同的需求，还能避免严重的资源浪费。
在幼儿园“倒闭潮”下，幼儿园突然关闭的事件时有发生，如何妥善安置有关在园儿童、退还已缴费用成为群众关切。为应对这类事件并予以规范，草案二审稿第29条规定，幼儿园变更、终止的，应当提前六个月向县级人民政府教育行政部门报告并向社会公告，依法办理相关手续，妥善安置在园儿童。
保障幼儿园教师待遇问题也受到重视。草案二审稿第44条明确，县级以上地方人民政府应当将公办幼儿园教师工资纳入财政保障范围，民办幼儿园可以参考当地公办幼儿园同类教师工资收入水平合理确定教师薪酬标准，依法保障教师工资待遇。
铁凝表示，如果幼儿园教师在法律上得不到相应的身份认同和待遇保障，在实践中仍然与保安保洁等工勤人员一样是通过劳务派遣取得收入，像前几年类似红黄蓝幼儿园恶意伤害事件将难以从根本上消除。这不仅是幼儿园教师队伍职业吸引力差、建设滞后的问题，更是大大削弱了学前教育法的教育属性和对学前儿童的保护。
全国人大常委会委员王学成建议在第44条增加“公办幼儿园教师工资待遇应当与当地公办中小学教师工资待遇基本相同”。因其调研中发现，一些地方幼儿园的待遇普遍低于当地中小学教师的工资待遇。提升公办幼儿园教师工资待遇，能够较好地保持幼儿园教师队伍的稳定，使其能够获得更强的职业认同感。
如何保障儿童入园？
此次修订在草案一审稿8章74条的基础上，增设“学前儿童”一章作为第二章，草案二审稿修改为9章83条。
全国人大常委会法工委举行的发言人记者会上，全国人大常委会法工委发言人黄海华介绍：“学前教育法草案初次审议后，各方面普遍认为，学前教育立法应当以学前儿童为中心，进一步突出对学前儿童的权益保障。为此，学前教育法草案二次审议稿增设‘学前儿童’一章，整合有关学前儿童权益保障的内容。”同时，增加、完善了关于儿童平等接受学前教育等权利、就近入学、妥善解决残疾儿童入园等方面问题的六项规定。
对于公众关心的儿童入学难问题，草案二审稿规定，地方各级人民政府应当采取措施，促进适龄儿童在父母或者其他监护人工作或者居住地方便就近接受学前教育。
法律对于义务教育阶段就近入学政策有明确规定。学前教育不属于义务教育，就近入学政策此前多属于地方性政策，不受法律强制规定。而草案二审稿中明确，学前教育不仅可以在居住地附近入园，还可以在父母工作地附近入园。
但多名参与分组审议人士建议将“父母或者其他监护人的工作或者居住地方”删去，修改为“地方各级人民政府应当采取措施，促进适龄儿童方便就近接受学前教育”。
理由是当前在实践中，各地的学校资源结构性问题仍较突出，尽管有些地区幼儿园过剩，但在部分地区的城镇，特别是主城区，公办、普惠性的优质资源是有限，还不能完全满足人民群众的入园需求。原表述可能会引发家长多地择园的情况，在实践中加剧“聚集效应”，进而容易产生纠纷。建议法律层面上不要超越现实发展阶段，只做原则性规定。具体应由地方政府根据实际情况再做出进一步规定。
铁凝指出，实际情况下，很多进城务工人员随迁子女很难在工作所在地的公办幼儿园或者普惠幼儿园入学，民办幼儿园的费用比较高，他们也难以承受，导致很多孩子只能留在老家。留守儿童与父母长期分离，由于亲情缺失和隔代教育，身心都有创伤，更谈不上接受高质量学前教育。
李纪恒也表示，民政部在调研中发现，难以享受到普惠性学前教育是流动儿童、留守儿童权益保障中的难点问题。而且留守儿童也不仅是农村有，城市也不少，要高度关注这一群体的学前教育问题。其建议，将草案第6条第3款中“保障适龄的家庭经济困难儿童、孤儿、残疾儿童和农村留守儿童等接受普惠性学前教育”的“农村留守儿童”修改为“流动儿童和留守儿童”。
全国人大常委会副委员长郑建邦认为，设立幼儿园的基本条件适当放宽：“一刀切”的办学条件，如规模、班额标准等、工作人员配备等，可能导致边远地区幼儿失去平等接受教育机会。建议综合考量城乡区域发展和收入分配差距仍然较大的客观现实，适当放宽边远地区幼儿园的设立条件，让每个孩子都能享有公平而有质量的教育。
残疾儿童“入园难”的问题长期存在。2022年，教育部等多部门联合制定了《“十四五”特殊教育发展提升行动计划》，鼓励幼儿园阶段的融合教育来提供学前教育，“通过普通幼儿园接收残疾儿童就近入园随班就读，在特殊教育学校、有条件的儿童福利机构等增设学前部或附设幼儿园以及设置专门的特殊教育幼儿园（班）等多种方式为残疾儿童提供学前教育。”
草案二审稿在此基础上进一步增加并完善了相关规定，明确要求普惠性幼儿园应当接收能够适应幼儿园生活的残疾儿童入学，并为其提供帮助和便利。父母或者其他监护人与幼儿园就残疾儿童入园发生争议的，县级人民政府教育行政部门应当会同卫生健康行政部门组织对残疾儿童的身体状况、接受教育和适应幼儿园生活能力等进行全面评估，并妥善解决。
残疾儿童被幼儿园拒收的现象时有发生。全国人大常委会委员吕世明在分组审议时表示，法律中明确规定争议的处理方式，能有效防止部分幼儿园拒绝接受能够适应其生活的残疾儿童。他强调，“实践证明，融合教育的实施效果很好，并未产生任何负面影响。”因此他建议，下一步应增加“拒绝接收能够适应学习生活的残疾儿童入园”这一行为的法律责任，以进一步保障残疾儿童平等接受学前教育的权利。
全国人大代表陈宏斌在分组审议中指出，根据他之前对普惠幼儿园的调查，发现有近5%的孩子存在心理问题，如自闭症等，这给普通幼儿园带来了不小的压力。在推进融合教育的过程中，关键在于如何有效实施并保障其顺利进行。具体而言，诸如幼儿园应配备多少具有融合教育资质的老师、融合教室的数量应达到多少、相关设备设施需达到何种标准等问题，都需要在实际操作中进一步落实。为此，后续的配套规定还需进一步完善，明确量化的要求。
鉴于目前特殊教育师资力量严重不足，全国人大代表郑喆轩建议，在第46条加上“加强特殊教育融合教育师资能力建设”，把学前融合教育纳入幼师师范生的必修课，并加强学前融合教育理念方法的普及。
支持托幼一体化
当前不少地区都在探索实践托幼一体化，草案二审稿也对托育工作作出安排。第82条提出，鼓励有条件的幼儿园开设托班，招收二周岁以上三周岁以下的儿童，提供托育服务。
多名参与审议人士建议扩大适用范围。全国人大常委会委员蒋卓庆建议，将0-6岁的学前儿童都纳入学前教育法中。其了解到，幼儿园托班托位需求量很大，利用率也很高，建议增加“对幼儿园开设托班的，鼓励地方人民政府在政策上予以支持”的内容。
全国人大常委会委员李巍表示，在调研中有不少地方提出将年龄限制从2至3岁扩大至3岁以下。其介绍，按照十四届全国人大常委会立法规划，教科文卫委正在牵头起草托育服务法，两部法律需要很好衔接。草案二审稿第82条第2款已规定“幼儿园提供托育服务的，依照有关法律法规和国家有关规定执行”，托育服务法起草工作中，可以据此与学前教育法做好衔接。
郑建邦则表示，从国家立法角度看，由于全国人大立法任务繁重，单独为0-3岁幼儿保育立法，并不现实。因此，建议借助这次学前教育法制定的机会，对幼儿保育教育加以规范。学前教育法的适用范围不应仅限于幼儿园，还要包括托育机构、小规模幼儿园、单位或社区内部互助式托幼机构和家庭托管中心等。
其还建议，在草案中增加“鼓励有条件的地方政府通过财政补贴、税收减免等手段，以公办幼儿园开设托班、旧园腾挪改建、民办园购买学位等方式，积极拓展‘托幼一体化’资源；引导有条件地区整体规划符合实际的托育模式，优化公办托育资源布局，强化师资服务能力和低龄化设施建设等”，并且明确托育服务的行业主管部门，确保“托育一体化”的严谨性和操作性。