千亿元育儿补贴开闸
释放了什么信号？钱从哪来？如何分配？能否刺激生育？如何深化改革？
资料图：一名年轻妈妈带着孩子在购物中心购买婴儿产品。
中国政府多年来最大规模“投资于人”的财政转移支付项目终于揭晓。养育0—3岁婴幼儿的家庭可领取育儿补贴金，标准为每孩每年3600元。
7月28日，中共中央办公厅、国务院办公厅公布《育儿补贴制度实施方案》（下称《实施方案》），决定自2025年1月1日起，对符合法律法规规定生育的3周岁以下婴幼儿发放补贴。
补贴将按年发放，直至其儿童年满3周岁。按当前标准计算，一孩、二孩、三孩家庭最多共计可领取10800元、21600元、32400元育儿补贴。多名受访学者估算，以每年900万新生儿为基数，中央政府为此每年投入预计在千亿元规模。
中国已经走到了人口红利削减、老龄化形势严峻、消费疲软等多项因素夹击的十字路口。自2021年起，中国告别计划生育时期的限制性生育政策，全面转向“三孩”政策时期的生育支持政策，托育服务、就业性别平等、教育公平都属核心议题。地方政府开始尝试更具灵活性的政策组合，延长产假、新增育儿假、发放育儿补贴和托育服务消费券等，不一而足。
正是在各地三四年经验积累基础上，育儿补贴由地方探索上升为国家层面制度安排。雪中送炭还是锦上添花？对于不同地区、不同收入阶层的家庭，答案也不同。尽管这一政策工具对生育意愿的提振作用尚待实证检验，但其传递出的政策信号毋庸置疑。
中国人民大学人口与健康学院教授陆杰华评价，全国性育儿补贴政策释放出比较好的信号，即政府愿意拿出真金白银来鼓励生育，尤其将育儿补贴作为鼓励生育的经济措施在全国层面确立下来。
“万事开头难。”育娲人口智库执行长和高级研究员黄文政说，在育儿成本持续走高的当下，生育行为已不仅仅是个体决策，中央政府在鼓励生育和育儿支持中应承担一定责任，在此基础上，全国性育儿补贴政策的出台“意义非凡”。
“这说明生育养育已从一家之私和地方之责，逐步过渡到国家政策关注和全社会共责共力阶段。”上海社会科学院城市与人口发展研究所研究员庄渝霞说。
学者们把育儿补贴看作一次收入再分配，具像化呈现公共财政从“投资于物”向“投资于人”的转向；中央财政开启生育福利现金补偿的尝试，也为生育支持体系的顶层设计工程，增添了一块沉甸甸的拼图。
生育支持的方向已然明确。但快于预期的生育率下滑速度、日渐沉重的老龄化负担，仍是严峻现实。对人口学者而言，生育率继续下降已几乎没有悬念。“从现在来看，少子化、老龄化还在加剧，比我们预期的要快，未来老年人已经在过去出生，而生育却没有完全达到预期，如果不及时改变环境，我们离人口高质量发展的目标可能还有很大的差距。”陆杰华担忧。
新政落实过程中，如何确保“投资于人”的精准有效，避免公共资源低效配置，仍是对政策执行者的考验。未来，中央财政在提高家庭社会福利水平等方面仍有较大发力空间。于中国而言，老龄少子化的时代命题还有待进一步触及根本的解题思路，让生儿育女坎坷变坦途。
千亿规模投入
“我会用在买奶粉吧。”“新手妈妈”周芸生活在福建泉州，有一对四个月大的双胞胎，刚好能赶上这笔福利。目前两个孩子每个月花销在一千多块，基本都用在买奶粉，“买的奶粉也不贵，一个月差不多四五罐，一罐两百多，也吃母乳，混合喂养比较省钱。”
有了孩子以后，周芸尽量不把钱花在自己身上，尽力给孩子吃好的、用好的，但她自认只能算是“穷养”，“想要给宝宝更好的也没那个能力，因为做试管花掉太多了。”周芸今年34岁，之前备孕了两三年没有怀孕，选择做了第三代试管，中间失败过一次，前前后后花了20多万，几乎掏空了家庭积蓄。做试管的这两年，周芸没再上班，因为大环境不好，丈夫的工资也缩水了。每个孩子每月300元的补贴能帮她分担大约三分之一的育儿经济压力。
全国像周芸一样受益于补贴政策的家庭，预计有2000多万。不仅2025年的新生儿，至年初时尚未满3岁的孩子都可享受到这项补贴政策。根据《实施方案》，2025年1月1日前出生且未满3周岁的婴幼儿，按剩余月数折算发放。例如2023年6月1日出生的孩子，到2025年1月1日时年龄为1岁7个月，剩余未发放的补贴月数为17个月，可领取补贴金额为5100元。
对比地方补贴，此次中央政策有不少突破。从补贴对象上看，地方性政策主要聚焦于二孩和三孩家庭，仅少数城市将一孩也纳入育儿补贴的范围，补贴力度多向三孩倾斜，三孩补贴金额数倍于二孩的补贴方式非常常见，整体表现为“一孩不补、二孩少补、三孩多补”。
相较地方的阶梯式补贴策略，国家方案更具普惠倾向。多名受访学者认为，其最大亮点在于将一孩覆盖在内。陆杰华说，此前地方补贴大部分关注二孩和三孩，一孩相对较少，国家补贴将一孩纳入补贴范围，让不同孩次同等享受补贴待遇，“这是一个进步。”
但此次补贴力度小于观察者预期。黄文政表示，以每孩每年3600元补贴标准计算，中央政府每年投入预计在800亿元至1000亿元，仅为此前预期的2000亿元的一半。瑞银首席中国经济学家汪涛此前亦预计，政府设立家庭育儿补贴机制，每年补贴规模达到或超过2000亿元。另外，国家补贴目前仅覆盖0—3岁年龄段，参照国际经验，不少国家育儿补贴可以持续到15岁或18岁。“我们此前预期补贴时间长度在0—16岁或18岁。”黄文政说。
不过较为难得的是，中央财政在补贴资金中承担了很大比例。对于补贴资金来源，《实施方案》明确，中央财政自2025年起设立共同财政事权转移支付项目“育儿补贴补助资金”，对发放国家基础标准育儿补贴所需资金，现阶段分别按照85%、90%、 95%的比例对东部、中部、西部地区予以补助。
“过去东部地区不太可能达到85%的补助比例。”中国社科院财经战略研究院研究员汪德华估计，育儿补贴出台后肯定将作为长期政策固定下来，相较于超长期特别国债，很大可能来自“三保”支出，剩余所需资金地方如何分担还需要在省级补贴方案中明确，中西部可能由省级财政支出，“不太会把责任压到下面”。
“从最早地方探索到全国层面实施，耗时长达四年，总体上育儿补贴出台的纠结程度比较强，尤其地方出钱的意愿大概率很低。”上海金融与法律研究院研究员聂日明分析，“国家版方案呈现较低的金额标准、较高的中央财政分担比例，可能是降低大家的预期，防止未来对财政造成大冲击，也说明了目前财政关于公共服务领域支出扩张的担忧。政策也给地方提标预留了空间。”
对于中央和地方政策的衔接，《实施方案》也明确了总体原则。“在允许地区差异性的基础上，又做到大体上的统一性，这个方面做了一些很好的设计。”中国人民大学人口与健康学院教授杨凡说。
此前不少地方补贴标准超出“国补”水平。以呼和浩特为例，按照当地今年3月发布的育儿补贴细则，一孩、二孩、三孩分别享受1万元、5万元和10万元补贴，不仅补贴力度大于国家补贴水平，而且补贴时长超出国家方案，三孩家庭的10万元补贴分十年发放，每年可领取1万元育儿补贴，直至孩子10周岁。
央地补贴政策如何衔接，尤其地方已有补贴何去何从，都需要在地方文件中进一步明确。《实施方案》要求，对各地此前已出台的育儿补贴政策，如政策内容和标准超出国家补贴范围和标准的，相关省份应组织进行评估，在本省份实施方案中明确具体衔接安排。
受访学者多建议，对于补贴力度，地方以“国补”为基础因地制宜自行探索。“总体来说不太可能做减法。”杨凡认为，地方首先是将已有政策纳入国家方案的统一框架下，地方首先是将已有政策纳入国家方案的统一框架下，通过政策设计与国家政策大体相当，然后在这个基础上逐步调整。陆杰华持相同观点，地方根据各自经济发展条件，在国家补贴基础上适当提高，“就高不就低”。
国家补贴方案为地方“提标”预留了政策空间。《实施方案》提到，省级或市级政府部门拟出台其他育儿补贴政策或提标的，应加强事前论证评估，并按照民生政策备案有关要求，报上一级主管部门备案。
地方有“提标”积极性。一名东部省会城市卫健委人士说，当地针对二孩、三孩有每月600元的补贴，希望可以继续保持这一标准，对于一孩是按照国家补贴发放300元还是提标到600元，则要考虑当地财政能力，“按600元发就是压力比较大，增加预算会比较多，这个可能性还是小一点。”
根据《实施方案》，地方提标部分所需资金由地方财政自行承担。“提标有前提，‘三保’（保基本民生、保工资、保运转）是首要的，政府债务体量不小，（财政收支）平衡压力都大。”一名中部省份财政厅人士坦言，今年育儿补贴的财政支出压力大，“因为三岁以下婴儿都给，要补前两年出生的婴儿的补贴”。对于省市财政如何分担“还在算账”，尽量减少基层压力。
在已探索育儿补贴的地区，财政分担责任各不相同。云南以出生率为线，10%以上和以下的地区，省级和州（市）分别按照6：4、7：3的比例分担，哈尔滨区级责任更多，市区按照4∶6 比例分担。前述省会城市卫健委人士称，市级财政平均承担55%左右，对财力状况好的区县，市级承担30%，对相对困难的区县，则加码到70%左右。“去年不到一半的区县能够及时发下去，三分之一比较吃力，三分之一可能需要再攒钱等一等。”
文件多处强调，地方政府应考虑财政承受能力，量力而为。《实施方案》明确，省级政府要加强统筹管理和财政承受能力评估，确保育儿补贴政策与本地区经济社会发展水平相协调、与同类地区保持大体平衡，确保本级财政和下级财政可承受、可持续。
对财力薄弱地区，《实施方案》还特别要求，财力状况较差或基层“三保”保障不到位或地方政府债务风险较高的地区拟出台其他育儿补贴政策或提标的，要严格加以控制。
值得一提的是，地方性育儿补贴将以市级为最低层级，统一发放标准，县级以下政府不能再有“自选动作”。此前全国仅有云南、宁夏以省为单位出台育儿补贴政策，在全省范围统一了补贴标准，其他多以市、县级别出台。《实施方案》要求，各省份在市级行政区域内执行统一的育儿补贴政策及标准，地区差异较小的省份也可在本省份内执行统一的育儿补贴政策及标准。县级以下政府不得自行出台育儿补贴政策或标准。
为确保政策顺利落地，《实施方案》有诸多细节性安排。例如建立全国统一的育儿补贴信息管理系统，并明确育儿补贴免征个人所得税，且在低保、特困等救助认定时不计入家庭收入。
对具体申领流程也有详细规定。根据《实施方案》，父母或监护人可在育儿补贴信息管理系统线上提供婴幼儿的出生医学证明、户口簿等材料或线下渠道，向婴幼儿户籍所在社区申请。经婴幼儿户籍所在地乡镇政府（街道办事处）初审，以及县级卫生健康部门审核确认后，补贴将发放到申领人或婴幼儿的银行卡。补贴按年发放，具体发放时间由各省自行确定。
从地方经验到顶层设计
“天呐，居然出了一个这样子的政策。”第一次听到国家要给育儿家庭发现金的消息时，六六陌生又兴奋。她和丈夫从广东清远农村来到广州务工，有一个8岁的儿子。“发到孩子几岁？需要什么条件吗？”她接连发问。
虽然补贴的消息让六六深感意外，但实则有迹可循。背后既有经济发展的“近忧”——外部不确定性加大，扩内需成为中国经济发展重心。2024年末的中央经济工作会议将“大力提振消费、全方位扩大国内需求”列为2025年政府九项重点任务之首。政策路径之一是增加居民收入，减轻生育养育负担，提振消费。
亦有人口结构失衡的“远虑”——超低生育率和严重老龄化成为新的结构性人口危机。长此以往，不仅人口难以持续，2022年中国人口总量出现1961年以来的首次下降，减少85万人，此后2023年和2024年分别减少208万人和139万人；结构更严重失衡，2024年全国60岁及以上人口3.1亿人，占全国人口的22.0%，往后看十年，还将增加1亿老年人，2022年《国务院关于加强和推进老龄工作进展情况的报告》曾预测，2035年全国60岁及以上老年人口将增加到4.2亿左右，占比将超过30%。
“人口结构失衡才是最核心的问题。”中国人口学会副会长、中南财经政法大学经济学院院长石智雷说，新出生人口短期内快速下降的影响不仅体现在人口总体规模上，还会在未来一段时间带来劳动力短缺与人口老龄化问题，加剧社会供养负担，威胁国家整体竞争力，“比如50年后我们只有10亿人，但是10亿人里面是有30%的老年人还是50%老年人，这是完全不一样的。”
2021年7月中央文件《关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》，为生育支持的政策方向定调，地方开始探索更具灵活性的政策组合。正是在此背景下，育儿补贴“破冰”。
2021年6月，四川省攀枝花市首开先河，提出对按政策生育第二个及以上孩子的户籍家庭，每月每孩发放500元育儿补贴金，直至孩子三岁。换而言之，每个孩子可领取1.8万元补贴。作为传统的资源密集型城市，攀枝花正面临战略转型，急需与经济发展和城市建设相协调的人力资源支撑，当地人才新政由此催生。
此后，浙江、湖南、吉林、安徽、黑龙江等多个省份跟进。其中既有杭州、郑州、济南、长春等千万人口级别的省会城市；也有常住人口500万以上的特大城市，如黄冈、温州；更有人口不足10万的县域，如陕西省安康市宁陕县；还有户籍人口千余人的乡村。例如，湖北恩施建始县龙坪乡黄金淌村，这个远近闻名的富裕村拥有1700多人口，村集体收入破百万。作为龙坪乡首个试点地区，黄金淌村自今年6月1起发放育儿补贴。村民生育一孩、二孩、三孩分别享受育儿补贴1万元、2万元、4万元。
地方探索渐成燎原之势。全国20余省份在不同层级探索育儿补贴，具体细节千差万别，即便同一省份内部不同地市都有不同方案。以山西省为例，太原市阳曲县分别给予二孩、三孩家庭一次性补贴5000元和1万元；吕梁市石楼县则分别给予一孩、二孩、三孩家庭2000元、5000元和8000元一次性补贴。
各地一呼百应，但作为生育基本盘的一孩，屡被补贴政策排除在外，面临最大育儿经济压力的低收入家庭亦难获政策倾斜。此间，出台全国性补贴政策的呼声不断。
携程集团执行董事长梁建章持续呼吁由中央政府出台育儿补贴。他认为，补贴生育虽然会增加不少财政支出，但是现在的中国经济正面临内需不足、消费疲软、产能过剩等问题，恰恰可以通过提高生育福利来刺激经济，一举两得。短期来说，补贴生育的福利支出有助于扩大内需、稳增长、稳就业。长期来看，有助于提升人力资源、人力资本、经济社会活力，增强中国经济发展的信心，提升中国的创新力和竞争力。
2024年10月28日，国务院办公厅发布《关于加快完善生育支持政策体系推动建设生育友好型社会的若干措施》，提出生育、育幼、教育、住房、就业等方向13项具体支持措施，“制定生育补贴制度实施方案和管理规范”写入中央文件。在关于生育支持体系建设的顶层设计中，育儿补贴有了一席之地。
虽然这份文件未给出明确时间表，但全国性育儿补贴政策已悄然酝酿。记者多方获悉，在文件发布前，国家卫健委就已牵头研讨并起草全国性的补贴方案，其间组织多次工作会议，召集已有地方性补贴政策的省市卫健委总结经验、发现问题。“地方很重要的一点共识是，这个工作要想做好就是一把手亲自抓，各部门综合协调、相互配合，单靠卫健委一个部门去推动是不够的。”有接近政策制定人士说。
2025年伊始，各地财政已早早为育儿补贴留出空间。有地方财政厅人士对记者称，在2025年预算编制过程中，已经预留了部分资金用于补贴。
今年全国“两会”期间，官方开始密集释放育儿补贴的消息。先是3月7日，国家卫健委主任雷海潮在参加十四届全国人大三次会议江苏代表团开放团组会议时透露，国家卫生健康委正在会同有关部门起草相关育儿补贴的操作方案，届时在育儿补贴方面会有直接的惠民措施和相应的政策安排。
3月12日，“制定促进生育政策，发放育儿补贴”又写入《政府工作报告》，板上钉钉。“两会”结束后短短几天，中办国办在3月16日对外发布的《提振消费专项行动方案》中，针对需求侧特别是居民增收减负，提出了育儿补贴等政策。
时间来到6月，财政部接棒释出政策信号。“抓紧建立实施育儿补贴制度。”6月10日，财政部社会保障司负责人葛志昊在国新办发布会上说。就在此次表态后不久，据记者了解，最终版补贴方案在6月下旬内部下达至地方。
整个7月，省市两级卫健与财政部门都在紧锣密鼓谋划地方补贴方案，以便与国家方案衔接。“我们正在制发省级方案，再走政府决策程序。”一名省级卫健委人士在7月初时说。“我们现在正在给市委打报告。”一名市级卫健委人士7月中旬称。7月下旬，前述地方财政厅人士仍忙于制定省级方案，“有很多细节要明确。”
一个插曲是，在方案正式向社会公布前，这则牵涉千万家庭和育龄人群的重磅消息不胫而走。政策何时执行？领取方式、条件是什么？为了得到确切答案，公众拨打市长热线、在社交媒体平台互通信息，极尽所能捕捉蛛丝马迹。更有市民找到某地育儿补贴申领系统的内测入口，填报个人信息。有地方对市民的询问作出公开回应，7月16日，成都市卫健委在答复市民提问时说，“目前省市正在按照国家要求做好育儿补贴发放前期准备工作，待国家正式向公众发布后，我市庚即抓紧落实。”
在7月的最后一周，靴子终于落地。
经济杠杆能否撬动生育意愿
在决策者的话语中，老龄少子化的压力、育儿成本的快速提升，是育儿补贴政策终于走上前台的主因。若以减轻生育负担、撬动生育意愿为政策目标之一，它能否达成？考虑到不同地区、不同家庭收入水平，答案可能千差万别。
对于高收入群体，中国发展研究基金会原副理事长卢迈认为，这部分家庭无论生育政策如何，都有很高生育意愿，希望实现家庭和财富的代际传承。石智雷在研究中也观察到此类现象，社会经济地位较高群体能够将更多资源用于获取优质的医疗服务，规避生育风险，或负担生育后的养育、教育成本，实现生育需求的能力更强，“以前都认为越穷越生、越生越穷，但是现在变化了，社会地位和收入水平越高的群体，二孩、三孩的生育意愿越强。”
对中等收入阶层即广大的城市家庭而言，与他们庞大的育儿支出相比，“其实是杯水车薪的一笔投入。”卢迈说。
2024年初，怀有双胞胎的“准妈妈”赵玥考虑到妊娠风险决定去四川大学华西医院生产。因为医院建档号非常火爆，赵玥不得不找了黄牛。老公只有周末能陪她产检，加上建档时排队花了很久时间，于是他们选择了特需医疗——以更昂贵的价格，减少排队的时间，同时在周末可以产检。就这样，赵玥的消费一步步升级。由于双胞胎产检需要收双倍b超费用，赵玥从产检到生娃花了差不多6万元。
孩子出生后，奶粉、纸尿裤、补剂、辅食、衣服、玩具等育儿费用接踵而至，还有月薪四千多的育儿嫂，林林总总加在一起，每月要花差不多一万四，占家庭月收入近一半。再大一些，孩子要上幼儿园了。赵玥了解到，在成都，家附近的公立幼儿园一年学费要一万多元，而私立的学费要七万，这也将是一笔大头开支。
“到现在为止，幼儿园阶段最费钱。”易扬有一个10岁的女儿，生活在省会城市。孩子从两岁开始上早教班，每个周末都去，一个课时两三百，有时一个下午就要上掉两个课时，算下来一年要两三万。因为公立幼儿园离家太远，易扬把女儿送去了每年学费一万多的私立幼儿园。上了幼儿园，易扬给女儿停了早教班，开始上英语补习班和钢琴兴趣班，单是英语补习班每年花费就要近两万。据他观察，早教和兴趣班几乎是身边家庭育儿的标配，“这些加起来每年两三万是最低花销，五六万也很常见。”
“不同的家长对孩子期望不一样，投入也不一样。”到了小学，家长更难有喘息的机会，虽然义务教育阶段学费没有负担，但孩子又要开始上补习班，寒暑假还要研学，国内大几千，出国四五万也有。他的一个朋友孩子刚上初二，已经找了大学生家教一对一培训，“孩子成绩一般，没达到家长期望，家长比较着急，主要是孩子妈妈，她是职高老师。”
“如果好好培养，养到成年可能要上百万。除非纯躺平、散养，但身边没有这样的家长。”易扬说。这也是一二线城市家庭的普遍水平，据《育娲人口生育成本报告2024》测算，全国0—17岁城镇孩子的养育成本平均为66.7万元，其中上海和北京家庭0—17岁孩子的平均养育成本高达101万元和93.6万元。
从散养到精养，“内卷”的教育投资竞争向前蔓延到孩子婴幼儿期，精细化育儿给城市父母带来经济、精神双重压力。“什么益智玩具，婴儿零辅食，DHA和各种钙铁锌，还有什么机能鞋、学步鞋，一点一点都在卷家长的心里。”河南郑州的三孩妈妈李静坦言。
赵玥加入了一个宝妈群，群里很多人分享给孩子吃进口奶粉，一罐400多元。在相同克重下，赵玥买的奶粉一罐约270元。家中长辈认为，她给孩子吃的奶粉太便宜了，但赵玥觉得，贵的不一定合适。从孩子当前生长发育情况来看，她的选择没错。现在两个孩子7个多月大，由于是纯奶粉喂养，一个月要吃10罐奶粉，将近3000元。
营养补剂开销也不小。在医生要求补充的维生素AD、维生素D3外，刘娜又增加了DHA、钙、锌、乳铁蛋白。她生活在山东青岛，孩子21个月大，“囟门还没有闭合，所以补充较多。”她需要分时段喂孩子不同的补剂，每天要喂5次。在补剂中，只有维生素AD可以报销，其余都是自费，一个月差不多要花900元，在每月固定的育儿开支中排第二。最大的开销是一对一游泳课。夏天天气炎热，孩子户外运动的时间大大减少，6个月大时，刘娜便带她去游泳。一周去两次，每次半小时，一个月下来要1300元，至今已学了近一年半，“我老公说了，孩子就是用钱堆出来的。”
“与养育一个孩子的花费相比，这笔补贴可能真的不太够让我有勇气再生一个，我觉得现在生三胎的人都太有勇气了。”儿子出生后，六六辞掉了工作，丈夫在广州打工是家里全部经济来源，“感觉不管赚多少钱都不够用，每个阶段都很费钱，0—3岁的孩子无论是吃的还是用的东西都挺贵的，纸尿片、奶粉……3000多一下子可能就没了。”
而对欠发达地区的低收入家庭来说，补贴仍是一笔可观的收入。国家统计局新闻发言人付凌晖2020年6月15日曾在发布会介绍，据全国住户收支与生活状况调查数据，全国有6.1亿人的月人均收入低于1000元。受访学者普遍认为，低收入家庭对育儿补贴政策更为敏感是毫无疑问的。
“这部分群体脱离了绝对贫困，但生活仍比较拮据，他们大多数生活在农村。”卢迈曾经多次前往欠发达地区实地调研，他从两个细节感受到城乡育儿差距：“一是有没有玩具，城市家庭像玩具城，一堆玩具车没处搁，欠发达地区的农村家庭没有这些；二是亲子课和课外班，城市家庭为此花费很大，农村家庭是没法给孩子提供的，很少有说孩子要学个跳绳，要有教练来教。”
孙晓萍老家在甘肃农村，她今年22岁但已经是两个孩子的妈妈，大女儿3岁半，小女儿快7个月。每月买尿不湿、衣服等生活必需品，两个孩子差不多要花一千元。小女儿半岁时，她为了挣钱，离开家去福建厦门打工，孩子从母乳喂养转喝奶粉，一个月喝6罐，一罐100元。孩子越长大，奶粉喝得越多。“虽然100元（的奶粉）对于大城市来说不是很好，但是对我们来说已经有改进了。”在养老大的时候，孙晓萍家经济条件不如现在，当时买的奶粉是袋装，一袋30元，三天能喝一袋。
等补贴发下来，孙晓萍想给孩子买平板电脑、电话手表，“这些对我们来说是奢侈品，但是小孩子很喜欢呀。”一是孩子想要，二是孙晓萍想开阔孩子的认知，“因为农村就是通过网络了解各种各样的东西，不像大城市里的孩子都是实践，农村的孩子只能通过网络观察到。”
她和孩子常年两地分隔，见面的机会不多。“我们现在就是存钱修房子，没有事应该是一两年不会回去，有事才会回去。”因为没能在孩子最需要自己的时候陪伴他，孙晓萍常觉亏欠，看到孩子长大后和老人更亲，心里也会失落，也担忧和小孩已经有了隔阂，“她们就会把我忘了。”等攒够钱修好老家的房子，她可能考虑再生一个。
“对这些孩子或者低收入家庭来讲，补贴是有意义的。”卢迈认为，每年3600元的育儿补贴可以增加低收入家庭现金可支配收入，再加上地方性生育支持政策，可以减轻农村家庭生育和育儿负担，继而提高生育水平。
“从我国现有情况来看，生育补贴的力度只是起到保障生活的作用，并不足于撬动生育意愿。对于低收入和中低收入人群而言，目前的补贴力度对提振生育意愿和再生育一孩的决策，恐怕作用不大。对于中高收入和高收入人群，恐怕毫无作用。”庄渝霞直言。
受访人口学者普遍判断，或许部分家庭受补贴政策影响改变生育决策，但这部分出生人口与全国900多万新生儿数量相比恐怕微乎其微，对整体生育率的影响更难显现。
“虽然2024年有小幅度反弹，但按照目前我们的预测和判断，未来下降速度还会加快。”石智雷和团队对未来中国人口数量做了高中低三种方案的预测，按照高方案，到2035年中国每年出生人口743万，低方案仅有606万。他在研究中还发现，已出台的生育支持政策延缓了生育率下滑速度，“我们做测算能看到速度是下降的，但不会改变整体下降趋势。”
辨析政策优化空间
育儿补贴方案甫一出台，即是中央政府对政策延续性的郑重承诺，未来需要持续的资金投入，每年千亿规模的财政投入如何达到最优效率？“我们比较担心钱花出去了，没有达到预期目标，这可能是需要避免的。”陆杰华说。
国内实践效果的参差不齐，也提示政策还有优化空间。以人口大省山东为例，2023年济南市决定对当年1月1日以后出生的二孩、三孩家庭，每孩每月发放600元育儿补贴。济南市卫健委一名工作人员告诉记者，与省内其他没有补贴政策的地市及全省平均水平相比，济南的成效颇为亮眼，2024年济南市自然分娩数量同比增长19%，高于全省大约6.8个百分点，“2024年出生人口有显著回升，跟龙年也有关系，但今年可能还会略有下降。”
更多地方还以观后效。“2024年比2023年多生了200个孩子，今年有所回落，不是很乐观。”黑龙江省内一名市级卫健委人士说，当地此前出台了针对0—3岁婴幼儿的补贴政策，二孩、三孩分别按每月500元和1000元标准发放，“这个东西只能慢慢来，你不能说是一下上来了。”
“还是有一点点促进人口的发展，虽然说效果不是很明显，但有一部分人还是动摇的。”四川雅安市石棉县一名村支书也给出了较为保守的回答。去年5月起，雅安市分别向二孩、三孩家庭一次性发放补贴1万元和2万元。他所在的村有1700名村民，到目前为止有4个家庭申领了二孩补贴，7个家庭申领三孩补贴。
为了验证经济补贴对人们生育决策的影响和作用机制，2016年石智雷和团队在湖北省设计了一项生育补贴的田野实验，在21个试点地区按照不同标准发放生育补贴。结果发现，生育补贴政策显著促进了人们的生育意愿，但这一作用存在阈值，只有当补贴金额高于一定额度才能产生积极影响，且人均收入越低的地区，激励效果越明显。“一次性给了2000元以上才会有一定效果。”石智雷补充说，效果仅仅是让不想生的群体变得犹豫，开始考虑要不要生，对于真正有生育意愿的群体影响并不明显。
相较于普惠式发放，针对不同收入阶层制定差异化补贴策略是否更为有效？综观各国的育儿现金补贴方案，对于低收入困难家庭普遍有一定的政策倾向性，给予的现金补贴也越多。以法国为例，二孩及以上子女且月收入1135欧以下的家庭，每月将获得243欧的补贴。对收入超过一定金额的高收入家庭，不予补贴。北京师范大学政府管理学院教授王颖研究法国经验发现，高收入家庭更容易受税收优惠的刺激，低收入家庭易受现金补贴的刺激。
杨凡告诉记者，的确很多国家在育儿补贴实践中会根据收入水平做差异化设计，比如收入越高的群体，补贴越少，但要看到中国面临的不同情况。首先，这些国家对家庭收入有非常准确的统计和登记系统，可以精确掌握家庭收入情况。其次，这些国家的收入和税收体系以家庭为单位计算。实施差异化的补贴能够提高资金使用效率，但需要与之配套的政策设计，否则可能适得其反。
“生育现金津贴与提升生育率的关系需要科学论证。”庄渝霞说。育儿补贴建议，在今后相当长的时期内应加强对政策效果的动态监测评估，据此及时调整补贴政策。此外，对于已出台补贴政策的地区也可以做差异化研究，“效果评估不是简单看出生数量增长，要看哪些人群对政策更响应。”
《实施方案》提到，加强信息动态监测，定期开展数据汇总分析，为做好政策评估及调整优化提供支持。
“生育的影响因素非常复杂，不是直接的线性关系，钱投下去了，生育效果马上反弹，它是一个长期的过程，不可能立竿见影、一蹴而就。”杨凡补充说，提升人们的生育意愿需要通过政策的组合，不同政策撬动不同群体的利益，改变他们的生育行为。
从根本上，杨凡强调，育儿补贴不仅是生育支持措施，更是一项民生工程。“不能把它看成是一种单纯刺激生育的政策，政策目的不仅是要提升家庭的生育意愿。这样的认识太功利，相当于把人当成一种手段，但其实这是不对的，人是才是最终的目的。”杨凡更进一步说，这次政策是惠民利民政策的一部分，给予家庭生育支持，无论是经济支持，还是普惠托育等等服务支持，在一定程度上缓解家庭的生育养育困难，“人的幸福感的提升，这才是发展最终的要义。”
呼唤全方位支持
个体的生育决策从来不独立于经济社会环境之外，当生育自主权回归家庭，生育意愿与生育行为本质上成为家庭基于当下生存境遇与未来社会预期的理性计算。
中国人民大学人口与发展研究中心副主任宋健此前指出，市场化改革过程中，养老和抚幼的责任几乎全部回归家庭，“上有老，下有小”，加上工作压力，这种预期或现实造成了婚育人群“恐婚”“恐育”的心理，焦虑感被传递和放大。中国人口学会副会长、西南财经大学社会发展研究院教授杨成钢亦表示，生育成本的痛点远非局限在金钱，牵涉着婴幼儿照护、女职工就业保护、隔代照护、长辈养老需求等诸多方面，尤其是适龄生育女性多处在事业上升期，职业发展与养育子女之间的矛盾显而易见。
陈琳有一个四岁的儿子，最难熬的日子是喂母乳的时候，“不能回忆，眼泪都要包不住了。”她每天晚上要喂奶两三次，一直喂到孩子1岁3个月。长期睡眠不足，但第二天陈琳还得照常上班。白天没人在家，她只能用背带把孩子背在身上，一起带去单位。工作忙的时候就一直背着，不忙的时候可以把孩子放下来玩一会儿，趁孩子睡着了，陈琳就抓紧干活，就这样带到3岁。3岁以后，孩子就能上幼儿园了。“终于熬过来了，再也不想回到那种日子。”陈琳感叹。
一孩的生育养育体验，影响家庭再生育意愿。贺丹撰文指出，2019年以来，中国二孩生育率从0.7跌至0.39，二孩出生比例从46.4%下降至38.6%。这既与家庭对生育、养育、教育成本的承受能力不足有关，也和家庭对初育过程的主观体验较差有关。
各方达成的共识是，中国提振生育意愿需要更强有力举措和全社会系统性支持。不过生育群体异质性较强，需针对不同阶层、不同需求群体精准施策，并做好政策效果评估。“有的人缺钱，有的缺时间，有的缺服务。”人口学者如此评价。
一方面，现有生育支持政策如普惠托育、职场环境，更适用于城市家庭的育儿模式，生育意愿更高的农村地区却容易被忽视。
《中国人口和就业统计年鉴2024》显示，2023年中国乡村的总和生育率为1.29，高于城市的0.85。2024年中央一号文件首次提及，加强农村生育支持和婴幼儿照护服务，做好流动儿童、留守儿童、妇女、老年人、残疾人等关心关爱服务。
“受文化风俗因素影响，农村家庭生育意愿普遍高于城市，但各项公共服务往往最为薄弱，抑制了儿童健康发展。”以托育为例，卢迈指出，农村家庭经济收入有限，同时留守儿童占比接近40%，育儿方式仍然以自然成长或放养为主，养育相关的公共服务基本一片空白，而如果机械化执行与城市相同标准的每千人口拥有3岁以下婴幼儿托位数4.5个，必然没有市场需求，更无法解决燃眉之急。
中国人口与发展研究中心主任贺丹撰文指出，各地在解决养育教育成本高、双职工家庭没人带等问题上有了积极探索，但对解决农村地区，特别是脱贫地区，留守儿童多、隔代照料多、出生性别比偏高、儿童早期发展和健康水平与城市地区相差较大等问题关注不够。
“对于农村家庭来说，健全公共服务带来的生育帮助和回报要远远大于直接发钱。”卢迈建议，继续增加农村居民收入、养老金水平基础上，在生育早期阶段给予农村家庭社会干预和养育指导，避免出生缺陷风险。他在贵州毕节调研发现，经入户养育指导干预的0—3岁婴幼儿发育迟缓风险从29%降至13%，社会情绪发育迟缓风险从52%降至11%，入园后在数字、概念、阅读和书写等智力发育维度实现质的飞跃。
而当农村人口进入城市，附着于户籍制度多种限制成为基本公共服务均等化的一大阻碍，义务教育公平与质量也影响着家庭生育预期。
“我们孩子上学很难。”儿子三个月大时，六六就决定把孩子从农村带到广州，一家三口生活在一起。广州对外来人员随迁子女实行积分入学，她和丈夫很早就来到广州工作，但并不知道居住证可以积分，因此缺失了很多分，又加上孩子出生那年刚巧赶上“全面二孩”后的生育小高潮，到了上小学时由于入学人数增多，积分要求是过去几年的三倍。她和丈夫积分没有达到公立小学的录取标准，儿子只能去了民办，除掉政府补贴的2000多块，每学期学费自费9000多，相当于丈夫一个月的收入，“这是一个对外来人员挺不友好的事情。”
聂日明分析，养老社会化的家庭面临着养育成本和成果外部化的双重困境，即花费大量金钱将孩子抚养成人，但此后的纳税、交养老金等贡献行为面向城市社会，而父母所得甚少，因此养老社会化中的个人更愿意“搭便车”。他观察到，许多流动人口承担更高的养育成本，不少外来务工子女无法在上海等大城市参加高考，父母前期教育投入基础上，还要在老家买房让孩子提前返回读书，综合育儿成本大大增加。
汪德华解释，目前由中央财政转移支付的公用生均经费，在整个教育成本中占比很低，因此实现公共服务均等化的关键是看人口流入地财政的投入意愿。
“户籍制度具有弱化就业稳定性、社会流动性和居民预期的内在倾向，中国社会流动性趋于减弱，正构成对生育意愿的抑制。”中国社会科学院国家高端智库首席专家蔡昉撰文表示，以户籍制度改革为抓手，让更多大学毕业生、进城务工农村劳动力及其家庭成员在城镇落户，显著缩小城乡之间、地区之间和居民家庭之间的收入差距。
另一方面，现有政策焦点着眼于提高人口数量，对人口质量重视不足。
作为进城务工家庭，六六发现融入城市生活并不容易，“孩子很小的时候，为了他我要在谁都不认识的社区去认识其他一些有孩子的家庭。”经过最初的艰难磨合，很快她遇到了另一个难题：随着儿子渐渐长大，他开始有很多对抗的时刻，频繁发生的亲子冲突也让她变得暴躁易怒，“我还记得孩子两岁之前都很好带，我那时候都好温柔的一个人。”
后来，六六遇到一家公益机构提供免费亲子课，她开始慢慢学习育儿方法和理念。上课时，她有很多恍然大悟的时刻，“我才知道原来跟孩子沟通是可以这样子的，原来孩子这么小的时候，是可以去看绘本的。”这样的育儿支持，给了她很大帮助，“所以对我来说最重要的不在于钱的问题，而是父母也需要学习，需要很多与孩子沟通的方法，让孩子听得懂自己说话。”
陕西师范大学教授史耀疆面向陕西省656个农村家庭开展的一项实验研究显示，向每户家庭提供2039.6元的早期养育质量社会支持和营养健康指导，使得农村妇女多生1个孩子的成本为7.02万元，生育意愿提升了5.8个百分点。
全方位生育支持体系还缺什么？《关于加快完善生育支持政策体系推动建设生育友好型社会的若干措施》，这份被人口学者称为“里程碑”的文件，从教育、住房、托育、就业等方面指出了具体方向。比如将参加职工医保的灵活就业人员、农民工纳入生育保险，鼓励适当提高多子女家庭购房的住房公积金贷款额度，鼓励出台多孩子女同校就读具体办法。但关键是如何落实。
陆杰华建议，首先参照当年的《人口与计划生育法》，通过立法强化生育支持，以监督育儿补贴、产假育儿假、生育津贴、性别平等等政策和理念的执行。
为促进不同利益主体参与到生育支持中，他建议，对于雇佣女性较多的企业，政府给予一定的税收、社保缴纳优惠，以避免用人单位因产假成本等顾虑歧视女性员工。
已有地方开始实践。吉林自2025年1月起，用人单位落实生育女职工180天产假，可按照每名生育女职工2000元的标准领取补贴，这部分资金由省级财政全额负担。2022年浙江试行社保补贴，从女职工生育当月起6个月，为用人单位补贴女职工养老保险费、医保费、失业保险费单位实际缴纳部分的50%。
作为女性生育期间的经济补偿，生育医疗费和生育津贴构成的生育保险的享受前提是参加职工医保，大量灵活就业和农村女性被排除在外。聂日明估算，全国仅有30%—50%的孕产妇可以享领取生育医疗费待遇，并且地区差异比较大，往往越穷省市的生育保险参保率越低。
中国人口与发展研究中心副研究员袁涛在《中国社会保障》撰文建议，采取“个人缴费+政府补助”（费率各为0.5%，总费率1%）的方式，将灵活就业人员、农民工等纳入生育保险覆盖范围。他测算，每年需增加各级财政补助约600亿元，其中中央财政对中西部地区灵活就业人员参保补助约360亿元/年，受益对象主要为超400万灵活就业家庭的新生儿。同时对新生儿职工家庭，依申请返还（或豁免）其0—3岁育儿期间的养老、医疗保险的个人缴费部分，可以使单职工和双职工家庭每月增收10%和20%。
聂日明的想法更为创新，他提议建立生育经费保障机制，将生育医疗费和生育津贴全面纳入到财政保障体制。具体而言，未参加生育保险的城乡女性的生育医疗费由居民医保基金承担，生育津贴则参照当地的最低工资水平执行，中央和地方分项目按比例承担支出责任。为与现有生育保险衔接，可将这一待遇推广至所有孕产妇，生育保险仅需补足现有待遇与财政保障部分的差额，并适当降低生育保险缴费标准。
国内已有为灵活就业人员开通缴纳生育保险费的地方实践。庄渝霞建议，将灵活就业者纳入生育保险，应先测算灵活就业人员缴费能力及加强政府补贴力度，形成可行的推广方案。
“将生育保险的医疗待遇剥离出来并纳入医疗保险，统一生育医疗待遇，探索全民性的生育医疗保障。同时全国范围内统一配偶陪产假和育儿假期间的工资待遇，将延长的产假、配偶陪产假、育儿假全部纳入生育保险，灵活就业人员的生育津贴也由生育保险基金名下支出，推进生育保险费用社会统筹彻底化。”她说。
钱怎么花在刀刃上
作为政府直接给向民众发钱的一种刺激手段，育儿补贴确然解不了远虑，但背后已体现出财政“投资于人”的价值取向，并抛出一个核心思考：如何提高资金使用效率，将有限的财政花在刀刃上？
今年政府工作报告中首次提出“投资于人”，推动更多资金资源服务于民生，形成经济发展和民生改善的良性循环。不少学者解读，在赤字率突破3%关口和扩大内需当下，这标志财政理念的一个积极转向。
汪德华表示，过去中国政府重视经济建设性支撑，但投资于基础设施、产业建设的边际回报在下降，从宏观经济循环的角度看，现阶段堵点主要是消费不足。粤开证券首席经济学家罗志恒认为，当前中国经济从“供给短缺”阶段转向“需求不足”阶段，社会经济的侧重点亟需从生产型向生产与消费并重转变，“投资于人”意味着国家逐步从平衡财政转向功能财政，从注重财政短期平衡转向经济社会中长期稳定发展。
具体来看，罗志恒表示，财政提高“投资于人”的效率，应投向与发展型消费相关的医疗、教育、养老等，降低生育养育教育成本，同时顺应人口流动的规律，钱随人走。
民生领域历来是政府给民众“发钱”的执牛耳者。2024年全国一般公共预算中用于医疗、教育、社保就业、住房保障支出占比约40%。财政部社会保障司负责人葛志昊在6月国新办发布会上表态，2025年全国教育支出、社会保障和就业支出预算安排均接近5万亿元，分别增长6.1%和5.9%。
不过结构仍待优化。据汪德华统计，中国财政支出的经济建设性色彩依然浓厚，相关占比高出OECD国家3倍以上，而社会福利性支出占比则低约25个百分点，较?OECD国家低约3.8个百分点。
所谓“社会福利性支出”，指政府直接面向居民提供服务或收入转移所产生的支出，汪德华归纳为教育、卫生健康、反贫困与社会救助性、社会保险几类。“社会福利性支出的受益对象大都是社会弱势群体，再分配色彩较浓，在促进社会公平及共同富裕取得更实质性进展方面至关重要。”
而具体到家庭支持性福利政策，汪德华提醒，这在中国几乎是一片空白，部分国家相关支出占GDP比重1%以上。比如巴西政府自2003年以来推出“家庭补助金”计划，目前每月向每个贫困家庭支付600雷亚尔（约合人民币750元），每名6岁以下的儿童再额外获得150雷亚尔（约合人民币190元）。
在罗志恒看来，当前直接作用于供给端、企业端的财政政策较多，包括给企业补贴、税费减免以及招商引资优待，作用于需求端和居民端的政策较少，在提高消费能力和意愿、增加供给与需求匹配程度、提高家庭部门社会福利水平等方面仍有较大发力空间。
“发钱的方式和群体比发钱本身更为重要。”他提到三类值得倾斜的群体，一是待业大学生和失业青年，若每人每月发放500元直接补贴或给予企业用工补贴增加就业岗位，一年需要364亿元，但随着青年失业率下降，支出逐渐减少。二是农村老人，若将城乡居民养老金每月提升至400元、500元、600元，则每年分别增加支出3668亿元、5740亿元和7812亿元。三是给予家庭育儿补贴。
汪德华补充，一些成本较低、着眼于提前打断贫困链条的人力资本投资型福利项目不足，如贫困家庭儿童营养健康应从怀孕期间直至儿童发育期，为流动人口子女制定特别的关怀计划。
伴随财政支出结构优化，央地事权和支出责任划分必须同步改革，才能充分发挥资金使用效率。
汪德华观察到，当前大量基本公共服务项目被划分为共同事权，市县政府成为相关支出责任的最大出资方，而其恰恰处于财力相对薄弱的地位，遑论不同市县间差异大，来自中央及上级财政的转移支付只能部分缓解这一问题。
罗志恒根据2023年全国一般公共预算的决算数据统计，地方承担了90%以上的民生支出责任，包括100%的城乡社区支出、98.9%的农林水支出、98.7%的卫生健康支出、97.4%的社会保障和就业支出、96.2%的教育支出，以及92.4%的住房保障支出。
“区域和人群分割直接导致社会福利体系碎片化。”汪德华指出，由于财税和行政管理体制上的地区划分，各级地方政府出于财政压力考量，在规划本地公共服务时往往按本地户籍人口设置，但全国来看，超3亿人的就医、养老、住房、子女入学很难在就业地和居住地获得保障。
例如在多数城市，外地户籍无法在当地享受居民医保和养老保险待遇，要么付出数倍成本参加职工保险，要么游离于社会保障体系之外。
罗志恒同样认为，劳动力在不同区域间流动，但始终为全国统一大市场构建作贡献，因此改革的核心是上移事权和支出责任至中央政府，避免地方政府承担过多的支出责任，从而减少隐性债务的举债动机。
他建议，优化中央对地方财政转移支付制度，细化省对市县转移支付的分配标准，适当向财力与事权不匹配程度较大以及人口流入较多的市县倾斜，缓解基层财政运行困难。
值得关注的是，7月民政部出台的中度以上失能老年人发放养老服务消费补贴项目，补贴资金总体按照9：1原则央地共担，东中西部中央承担比例与育儿补贴相同。聂日明认为，育儿补贴和失能老人消费补贴均补需方，在人口自由流动的时代，如果资金以地方为主，其出资的意愿比较低，并且会限定在户籍身份，由中央财政出资为主比较合适。考虑到中国地区间发展差距较大，这也意味着国家标准不会太高。
新一轮改革已于2023年底酝酿。2024年7月中共二十届三中全会明确，适当加强中央事权、提高中央财政支出比例。多名研究者向记者表示，这不单是政府间财政事权调整，更关乎整个行政体制，具体路径尚不清晰，若干底层问题有待形成共识。
“这次育儿补贴的中央转移支付比例称得上是一个很高的水平。”汪德华评价。相比之下，中央预算内投资补助地方医疗卫生领域建设项目，原则上按照东、中、西部地区分别不超过总投资的30%、60%、80%补助。
他表示，作为一项增量政策，育儿补贴已经体现出提高中央财政支出的特点，接下来存量政策亟需跟进，推进部分基本公共服务事权和支出由中央或上级政府承担，比如医保省级统筹、养老保险全国统筹。
归根结底，发钱短期内可以扩大消费，但不可能一劳永逸，优化收入分配机制才是刺激消费、改善民生的长久之计。
“政府发的钱从哪里来？要么来自纳税，或者是盘活存量资源和资产，要么就是发债，而当代人的债务又是下一代人的税收。”罗志恒认为，提高居民收入占比要通过中长期的国民收入分配制度改革，而不是寄希望于一次性发多少钱。
汪德华亦强调，弥补公共服务短板并不能仅依赖于简单的增加财政投入，要以推进领域内的体制机制改革为基础，包括提高农民养老金水平、外来务工者享有与城市居民同等待遇、普惠性儿童福利制度等。