闲置小学改为老年活动室，能否破解农村养老困境？
留守、空巢、照护不足，农村养老的落地难题并非仅仅是服务缺口，更是家庭结构变迁、土地制度安排、传统观念退潮共同作用的结果
2024年9月20日，江西抚州，由村闲置小学改造而成的养老服务中心。图：视觉中国
人口老龄化程度较城市更重的农村，正面临日益严峻的养老挑战。传统家庭养老模式正在解体，而制度供给和服务网络尚未有效补位。
“我国的人口老龄化有诸多特点，比如规模大，发展快，以及城乡倒置。乡村的老龄化程度远远重于城市。”在近日由中国农业大学人文与发展学院、北京律维银龄研究与服务中心联合主办的“第二届农业农村养老法治暨成年人社会监护创新研讨会”上，中国老龄事业发展基金会理事长于建伟说。
截至2024年末，全国60周岁及以上老年人口达31031万人，占总人口的22.0%。根据2020年第七次全国人口普查数据，五年前农村地区60岁及以上人口占比已达23.81%，显著高于同期全国平均水平。
农村老龄化问题相应增加，留守、空巢、失能、照护不足等现象日益普遍，老年人生活质量和权益保障面临多重挑战。在前述研讨会上，与会专家指出，中国农村老龄化进入深水区，传统家庭养老模式正在解体，而制度供给和服务网络尚未有效补位。整体而言，农村养老的落地难题并非仅仅是服务缺口，更是家庭结构变迁、土地制度安排、传统观念退潮共同作用的结果。
农村养老面临多重困局
2024年10月发布的《第五次中国城乡老年人生活状况抽样调查基本数据公报》显示，农村老年人在年龄结构、空巢率、健康状况等指标上的表现均较城镇更加严峻，在经济收入水平和养老服务费用承受能力等方面均与城镇存在差距。
农村青壮年长期外出务工，仅2022年全国农民工已达2.96亿人。大量“空心村”产生，留守老人比例激增。“安徽省六安市有一个村，户籍人口1200人，实际常住人口400人，60岁以上人口占比超过60%，这个村原来建的小学也办不下去了。我去多地的农村，有小学的非常少，大部分孩子们都去县城或乡镇读书。“于建伟说。
中国人民大学国家发展与战略研究院研究员、老年学研究所博导黄石松在《加快补齐农村养老服务短板》一文中提到，受义务教育阶段撤点并校影响，农村适龄儿童进入城镇学校，也使不少中青年女性随之迁入城市。第七次全国人口普查数据显示，农村“一代户”比例达49.5%，“二代户”为36.72%，“三代及以上户”仅占13.78%。农村人口流动趋势由个体外出转向整户搬迁，留守群体逐步演变为以老年人为主的单一结构。
中国老龄政策法律研究所教授任际在前述研讨会上补充，目前农村老年人留守主要分两类，一是原住老年人；二是早期曾经进城的老年人返乡，这些老年人均面临养老服务提供、三大保险、财税支持等难点，需要综合治理。
空心化加剧恶性循环，农村养老、医疗等基础设施不断萎缩。
农村基础养老设施覆盖率长期不足，设施服务率较低。2023年，中国农村地区养老机构有12万多家，养老床位194万多张，分别约占全国养老机构和设施、养老床位总数的30%和24%。《中国民政统计年鉴》显示，2023年农村养老服务机构的床位使用率仅有42.36%，资源错配和利用效率不高的问题凸显。与会者提到，一些地方将闲置小学改为老年活动室或“乐龄之家”，但服务功能有限，其形态难以满足高龄、失能老人照护需求和农村老年人多样化的养老需求。
《2023年我国卫生健康事业发展统计公报》显示，平均每个村卫生室年诊疗量2407人次，与社区卫生服务站的平均7612人次相较甚远。于建伟提到，农村失能、半失能老人比例高，村医老龄化、基层卫生服务滞后，使得“因病致贫、因病返贫”在农村尤为常见。
在经济方面，城乡收入、养老金水平差距明显，农村“未富先老”困境加重。国家统计局数据显示，2024年农村居民人均可支配收入为19605元，仅是城镇居民的39.8%。此外，区域不平衡问题显著。2025年全国基础养老金最低标准为143元/月，上海、北京等地远超全国水平，中西部部分地区仍接近最低标准。（参见记者周刊《怎样养老》）
“政府的引导要素不足、公共产品提供不足、农民的收入不足，相互叠加会出现怎样的状态不言而喻。”任际说。
中国式养老难以落地农村
农村养老的困境并不仅限于物质，更深层的问题在于传统乡土意识的消退——
农村传统养老依赖家庭支持与邻里互助，但这一非正式保障体系正随着人口流动、家庭解体、村庄空心化而逐渐失效。
农村老人普遍更倾向居家养老。任大鹏提到，机构养老容易使老人丧失社会身份认同，被贴上“无人照管”的标签。而即便入住养老机构，其生活环境、社交语境与传统生活习惯存在巨大落差，易造成心理隔阂。
但家庭结构的变动直接冲击了代际照护的基础。中国农业大学人文与发展学院教授任大鹏指出，随着年轻人及家庭整体迁入城市，农村独居老人比例上升，代际照护能力持续弱化。许多老人不仅承担赡养孙辈、支付学费等负担，还面临情感陪伴的长期缺失，“我去过很多村，老人聚在村头树下聊的多是疾病和死亡，让人听着就有些伤感。”
黄石松在文章中提到，区别于城市退休老年人，农村老年人具有强烈的劳动参与需求，有积极的自我照护或与配偶相互照顾倾向，并希望通过自身劳动增加收入。
不过，农村土地撂荒与“五保户”监护责任模糊进一步加剧困境。任大鹏说，部分老年人希望通过耕种维持生活与社会参与，却因土地流转或政策限制失去实际使用权。五保供养户的宅基地与财产权益也在村集体“盘活闲置资源”过程中面临被剥夺的风险。
社会互助体系也呈现出断裂状态。在关于农民合作社的研究中，任大鹏发现“合作社本来是典型的互助性经济组织，但是如今合作社内部成员之间都以利益为导向。”老年人社会生活出现了鲜明的融入困境。
农村养老仍面临制度性障碍，首先是城乡区域养老资源不均。任大鹏表示，目前养老服务仍集中于城镇地区，难以“重心下沉”，即使设立了县乡村三级服务网络，真正能落地到村一级、适应农村老人的服务依然有限。农村医疗、养老、护理等多个体系相互割裂，难以满足农村老年人的综合性需求。
村级组织的角色尚不明确。上海交通大学教授范进学指出，村委会既无法定养老职责，也缺乏财政支持。村集体经济组织虽拥有资源，但《集体经济组织法》中未明确赋予其社会保障义务。依靠部分乡贤、企业与领导，养老成为一时一地的碎片化政策。
呼唤多维度保障
文化认同与制度供给错位，导致农村养老既缺乏传统依托，也无法依靠现代服务体系支撑。农村养老需从法律保障、财政支持、制度建设、服务体系等维度，因地制宜推动落地。
中国老龄法治体系亟待补齐。现行《老年人权益保障法》距上次修订逾十年，其条款多基于城市，缺乏对农村现实的针对性回应。于建伟建议，应尽快启动该法修订进程，并明确赋予村委会、基层老年协会及社会组织法定照护资格，补足当前农村监护责任空置的制度缺环。
范进学认为，多数养老制度仍停留在政策与文件层面，法治化程度不高。应构建完善三级农村养老服务法律体系，专门制定《农村养老服务法》，以回应村庄治理实际。目前，养老服务立法已经列入十四届全国人大立法计划。
“农村养老不能再依赖农民自己。”任际指出，目前农村老年人大多仅享有统筹层级最低的基本养老保险，企业年金和商业保险在农村难以落地，公共财政应当承担更多责任。于建伟进一步建议，将农村养老服务体系建设纳入中央财政转移支付体系，设立专项资金，用于支持村级服务站、集中助餐点、家庭床位改造等“微基础设施”。
制度建设方面，目前政策实践中，常将养老责任过度压向村级组织，导致“有责无力”。原民政部老龄工作司司长俞建良认为，应明确养老服务主责主体，构建基层党组织、村民自治组织与社会组织协同共治的养老供给格局。
针对农村养老服务体系建设，任大鹏建议，提升村级养老机构和服务站点的覆盖率，实现养老服务“重心下沉”。针对农村医疗、养老、护理等多个体系相互割裂的问题，建立跨部门协同、医疗照护一体化的养老服务保障机制。在给予社会组织合理激励的同时强调农村养老的公益属性。建立以村集体、公益基金和地方财政共建的低偿型服务机制，“公益为主、合理盈利”，防止养老资源向资本集中。
农村养老供给机制的再建，还必须回应两个核心现实：农村老年人多数依然倾向于居家养老且在身体允许的情况下仍参与农业劳动。
任大鹏建议，推动建立老年友好型农业生产支持体系，保障其劳动权利。在强化子女养老法定义务基础上，通过“时间储蓄”等方式重建邻里支持网络，激发农村社区内生动力。“比如四川青神县一个村民小组公共食堂门口写的，某某村民捐了几斤豆角、某某村民送了一袋大米，每月一期类似于“光荣榜”，激发村民参与的动力。”任大鹏说。