校园午餐问题，根在独家中标之垄断
贺滨（公共政策研究人士）
不妨依靠高度发达的餐饮行业和互联网电商基础设施及成熟经验，从官方主导的“身份监管”和“结果监管”，转变为利用竞争机制的“过程监管”，真正解决校园午餐的品质问题
图：视觉中国
最近，上海校园午餐品质问题颇引舆论关注（相关链接《上海校园午餐陷品质争议 配餐公司引关注》），在餐饮市场充分竞争，大家平时吃饭早已不成问题的当下，上海的校园午餐品质却如此拉胯，似乎很令人费解。
但从经济学角度看，其实很简单。
招标的弊端
很多人把注意力聚焦于校园午餐的供应商，批评绿捷等公司“黑心”，或呼吁加强监管。但企业的道德水平，从来都不是其产品或服务品质的决定性因素，至于强化权力监管，也不是解开校园午餐品质这把锁最好的钥匙。
就像学生做题一样，答案对错并不是最重要的，用对公式和方法才重要。校园午餐问题，表面现象传递的信息也很有限，而现象背后的“规则”往往才是关键。
那么让我们来看一看，目前上海校园午餐的招标机制和过程是什么样的。
当下上海的校餐供应体制，采取的是政府主导的垄断性招标机制。无论教育局主导统一招标，还是根据政府文件确立的标准由学校自主招标，都会给中标的供餐企业不超过三年的固定市场垄断特权。
招标虽然也有标准，但标准制定和招标过程均不透明，真实用户（学生）没有参与和决策权，具体招标过程如何评分，以及必须具备的退出机制，更是雾里看花。
比如，根据《嘉定区学校食堂承包经营及食品原料配送企业准入及退出管理办法》，如果中标企业发生“学校整体满意率低于75%”的情况，将由教育局或市场监管部门直接终止合同、取消资格。
《杨浦区教育系统校园食堂管理办法（试行）》规定：学生和家长对供餐质量反映强烈的，且学校满意度调查低于80%的，学校可以终止协议。
但实际上，这种所谓的“满意度调查”大多形同虚设。目前公开信息中，上海地区针对学校午餐供应商的满意率统计程序的完整官方说明十分有限。
满意度调查程序虽然有相关规定，但具体实施细节和结果往往不公开透明，家长和学生难以了解具体情况，真正因此而被终止合同的案例也十分有限。家长们既不知道问卷是怎么设计的，也不知道谁填的，更不知道结果到底怎么样。
有家长反映：学校往往要求学生在满意度调查中打出高分，导致真实意见无法得到及时的反馈。另据媒体报道：众多上海学生家长多次向学校反映校园午餐问题，但在反馈和投诉后，并无明显改善。
如果众多家长的反馈和投诉都没用，如何能让公众相信所谓的“满意率调查”会有用？
众所周知，学生在老师和学校面前，“不听话”的后果是很严重的，学校组织的“调查”自然也就形同虚设，这种透明度不足的调查基本不可信，而相关“管理办法”却将这种“满意度调查”列为供餐企业退出机制的标准，如果不是制度设计者对此真的不知情，就不得不令人怀疑，是否有其他因素在起作用了。
更重要的是，这类“满意率调查”也有周期，无法实时反馈，调查表设计不同，得到的结果也可能不同，故仅能反映局部问题，不能全面反映校餐的优劣。
规则比人强，无论供餐企业的道德水平如何，只要取得特定时间内特定市场的垄断权，竞争机制就失效了，这不仅是经济规律，也是问题的关键所在。
针对多年来学生和家长的反馈与诉求，上海市中小学自2024年起，逐渐实施了AB餐制度，即同一个学校的中标企业，每餐提供A和B两种套餐供学生选择，以便提升满意度。但由于供餐企业仍属独家垄断，改善效果不佳，不少学生和家长也认为，AB餐制度的实施结果与预期存在较大差距。
校餐招标的公开目标，是保障学生的食品安全，而手段则是通过赋予单一供餐企业在固定时间和学校范围内的垄断特权，并通过加强行政监管来实现这个目标。
经济学不做价值判断，而只会指出，某种手段是否为达成既定目标的有效方法。
根据上述分析，“通过招标赋予企业垄断权”这一制度，存在诸多弊端，在这种规则之下，由于供餐企业缺乏竞争压力，也就缺乏改善的动机，故招标机制并非达成“保障学生食品安全”这一既定目标的好方法。
有没有更好的方法
既然通过招标选择局部垄断性的供餐公司，在规则层面缺乏竞争压力，退出机制也不透明，企业中标后，就容易懈怠，没有动力去提升品质和性价比，那么，就可以（也应该）考虑其他更有效的方法。
比如，相关部门可否公开供餐标准，在食品安全的营养配餐标准方面设置准入门槛，按公开标准审查企业资质，入围企业无需招标程序，均可被纳入市场化的统一学校供餐平台，并让学生在不同的供餐公司和套餐中自主选择“下单”？
餐饮市场竞争激烈，各种饭店、餐馆，如果不干净、不好吃，马上会失去顾客。市场会做出实时反馈，消费者不满意，就会用脚投票，去别的地方吃，而任何人为设定的垄断机制，都容易产生劣币驱逐良币的现象，并滋生腐败。
如果校餐也能引入竞争机制，让学生自主选择，情况可能就会大不一样。
大学生对食堂的满意度更高，或许也是因为大学往往有多个食堂在彼此竞争。
重点是，在同一个学校，所有入围企业在同等条件下参与公平竞争，优胜劣汰，即“先准入、后竞争、再选择”，就可以避免招标产生的垄断弊端。
有人可能会觉得：让学生“点餐”会导致管理复杂和用餐无序，供餐公司也可能会因为订单数量不确定而增加管理成本，这看起来确是一个问题。
但在一个餐饮外卖和电商高度发达，针对零散个体用户都能做到低成本实时精准送餐的今天，对学校这种规模化用户集中的大客户，供餐的成本一定会更低，实现起来也更容易，而竞争不仅能让饭菜品质更有保障，价格也会更加亲民。
至于供餐数量不确定的问题，也可以采取学生提前一天下单的方式解决。
目前校餐采取独家中标制度，主要原因有二：
一是《食品安全法》及地方相关法规要求“谁承包、谁负责”，所以学校更愿意把安全责任落在单一主体，这样确实比较“省事”。但相关法规的要求并未限定承包方只能有一家供餐企业。“谁承包、谁负责”的原则，主要是为了明确责任主体，确保食品安全责任能够落实到位，而不是限制供餐企业的数量，如果由学生在统一平台上自主订餐，所有食物来源均可追溯，责任主体很明确。
二是配送与现场管理成本更高，如果同一校园要同时对接多家冷链车辆和分餐线，操作复杂度更高，分餐工作也有成本，故校方普遍不愿接受。
学校确有可能会在校餐分发上增加一些管理成本，即需要将供餐企业送到学校的餐盒集中分类，再分发到不同的班级。但这个成本也完全可以通过市场化方式得到弥补：毕竟一次性送到同一个目的地数百份“外卖”的物流成本，远低于普通外卖，而这个价差（仅需每盒几毛钱）就足以覆盖学校分发操作的管理成本。
只要供餐企业将不同学校、不同学生的餐盒按不同班级分装在不同的餐箱中，或在餐盒标签上使用不同的颜色或编号，就可以让校内按班级整合分发的工作变得相当简单。在物流技术高度发达的今天，这些问题都不难解决。
校园午餐的安全性和营养均衡，以及学生和家长的满意度，不仅是需要满足的首要目标，也正是市场竞争可以有效解决的问题。
学校适当增加工作量，且可以有相应补偿，还能得到更好的社会评价，应该是值得尝试的。
经济学告诉我们：竞争是最好的监管，来自市场竞争的压力，才是供餐企业持续改善校餐品质的内生动力，而来自行政机构的监管，则属于外在压力，往往是可以通过包括行贿等多种方式规避的。
另外，还可以要求企业公示全部菜单的成分、重量和详细账目，并由政府、学校、媒体、餐饮卫生管理机构和家长代表等组成监管委员会，对供餐企业不定期实施抽查，或在中央厨房采取视频监控录像等技术手段来实现。
这些都不是什么难以完成的任务，所需成本，也远低于校餐不能得到学生和家长信任的社会成本。
唯有市场竞争，才能让供餐企业产生持续的改善动力，从而不断提升品质，降低价格，赢得学生和家长的认可，这是市场经济的基本规律。
供餐企业如果不能得到用户的认可，订餐量就会下降，直至数量低到无法实现盈利，自然就会出局，无须通过官方主导的周期性“满意率调查”实现“退出”。
此次上海校餐品质问题的根源，就在于缺乏公开透明的市场竞争，而政府主导的招标程序又存在诸多弊端，也不能排除可能存在权力寻租等问题。
9月19日，新华社对上海绿捷实业发展有限公司的校园餐问题进行了报道，质疑其“总遭投诉却屡屡中标”，认为可能存在“暗箱操作”嫌疑。
公开信息显示，绿捷公司业务覆盖上海16个区500多所中小学、幼儿园，日供餐超过50万份。
新华社的文章还指出：“众多实践证明，更充分的市场竞争、更科学的招投标机制，能够有效提升供餐服务质量”。
所以，我们不妨依靠中国目前高度发达的餐饮行业和互联网电商基础设施及成熟经验，相信市场，大胆创新，从官方主导的“身份监管”和“结果监管”，转变为利用竞争机制的“过程监管”，在满足食品安全和营养均衡的基础上，让市场在资源配置中起主导作用，只有这样，我们才能真正解决校园午餐的品质问题，让学生吃上既安全又便宜的放心饭。